Государственная служба Великобритании

   В британском праве различают два  вида прерогативных полномочий монарха: а) личные; б) политические. Личные прерогативы  сводятся к ряду неписанных правил обеспечивающих королевские иммунитеты и право собственности. Примерами  подобных личных прерогатив являются правила «монарх никогда не умирает» (по британскому общему праву между  царствия быть не может, так как существующая система престолонаследия обеспечивает постоянное функционирование института  монархии) и «монарх не может поступать  неправильно» (закрепляет личный судебный иммунитет монарха). Политические прерогативы  британского монарха достаточно обширны и закрепляют его полномочия в сфере внутренней и внешней  политики. Во внутренней политике королевские  прерогативы сводятся к полномочиям  в области управления (право монарха  назначать и увольнять министров; руководство вооруженными силами; управление собственностью Короны[1]; назначение епископов; жалованье почетных званий; чрезвычайные полномочия и полномочия в области  обороны), полномочиям в судопроизводстве (право помилования), и полномочиям  в законодательстве (право созывать и распускать парламент; право подписи  законопроектов, принимаемых палатами парламента). Во внешней политике королевские прерогативы сводятся к праву объявления войны и заключения мира, праву заключения международных договоров, праву решения по аннексии и уступке территории, праву направления и аккредитации дипломатических представителей, праву на признание зарубежных государств и правительств. Политические прерогативы монарха осуществляются по совету и при участии министров правительства.

   В системе государственного управления Великобритании можно выделить два  элемента: функционирующий, связанный  с реальными полномочиями в сфере  управления, которыми обладают премьер-министр  и члены правительства и стабилизирующий, которые выражается в формальной прерогативах британского монарха  направленных на обеспечение преемственность  власти. На протяжении прошлого столетия британские монархи не раз способствовали решению проблем британской политической системы в целом, и системы  государственного управления в частности. В частности это касалось конвенционной  нормы британского общего права, согласно которой монарх имеет право  назначать премьер-министров, но не правомочен отвергать их советы по вопросам государственной политики.

   Назначение  премьер-министров в условиях чрезвычайных ситуаций. В 1916 году в разгар Первой мировой войны глава коалиционного  правительства лидер либеральной  партии Герберт Асквит потерял поддержку  палаты общин и ушел в отставку. Начались консультации Георга V с лидерами ведущих партий. В итоге была согласована  кандидатура нового премьера Дэвида Ллойда Джорджа. Авторитет короля проявился  и в другом случае в августе 1931 года, когда премьер-министр лидер  лейбористской партии Рамсей Макдональд потерял доверие своей партии из-за разногласий относительно действий правительства в условиях тяжелейшего  экономического кризиса. Георг V посчитал, что в данных обстоятельствах  требуется сформировать коалиционное правительство и что единственный политик способный его возглавить – это действующий премьер-министр. Королю удалось убедить лидеров  политических партий в необходимости  таких действий.

   Роль  монарха в условиях конституционных  кризисов. В 1912 году либеральное правительство, опиравшееся в палате общин на ирландских националистов, внесло законопроект о предоставлении самоуправления (гомруля) Ирландии. В непримиримую оппозицию  к биллю встали консерваторы, которые  заявляли о необходимости сохранить  в составе королевства северо-восточную  часть Ирландии – Ольстер. Консерваторы полагали, что действия либералов ведут к гражданской войне, добивались от монарха роспуска парламента и назначения новых выборов. Симпатии Георга V были на стороне консерваторов, но он был убежден, что главное – это предотвратить насилие. В беседе с премьер-министром Асквитом король сказал, что хотя он не несет ответственности за принятие билля о гомруле, но считает себя обязанным применить все имеющиеся в его распоряжении средства для предотвращения кровопролития в любой части своих владений. Король и после вступления Великобритании в Первую мировую войну в августе 1914 года не отказался от давления на правительство по поводу гомруля. В сентябре 1914 года закон о гомруле получил одобрение парламента, но его вступление в силу было отложено до окончания войны. Георг V поставил подпись под документом.

   Роль  монарха в отсутствии рабочего большинства  в парламенте. Ситуация «зависшего»  парламента, когда ни одна из партий не располагает парламентским большинством, явление довольно редкое, но все  же возможное в политической жизни  Великобритании. В XX веке оно имело  место три раза – в 1910-1914 гг., 1923-1924 гг. и 1931 г. Монарх играл важную роль в преодолении парламентских  кризисов, выступая либо инициатором  переговорного процесса, либо организатором  консультаций среди партийных элит. В последнее время, в условиях конституционной реформы, которая  предусматривает, в том числе  и возможность перехода от мажоритарной системы к пропорциональной, возможно увеличение представительства в  парламенте малых партий. Тогда многопартийные коалиционные правительства будут  формироваться в ходе межпартийных переговоров, и встанет вопрос, кто  сможет сыграть в них роль посредника. 
 
 
 
 
 
 
 
 

   Часть 2

   Государственная служба Великобритании 

   Государственная служба

   В законодательстве Великобритании понятие  «государственной службы» не определено. Под государственной службой  в Великобритании обычно подразумевают  центральное правительство, государственных  и других служащих вневедомственных государственных органов и государственных  корпораций, местное самоуправление, а также служащих, которые заняты в системе социального обеспечения, здравоохранении, образовании, вооруженных  силах и полиции. Как неоднократно отмечалось исследователями законодательство о государственной службе этой страны представляет собой несистематизированную  и своеобразную систему норм, состоящую  из ряда парламентских статутов и  актов делегированного законодательства: приказов о Совете, постановлений, инструкций отдельных министерств и ведомств. При этом характерно отсутствие единого  консолидированного закона о государственной  службе.

   Традиционно система государственной службы в Великобритании отличается рядом  специфических особенностей:

   Аполитичность. Государственные служащие должны быть политически нейтральны, не имеют  права публично выступать от имени  ведомства, а также не ответственны перед нижней палатой парламента.

   Иерархичность. Существование сложной системы  классов в системе государственной  службы, которая складывалась на протяжении длительного периода времени. Первоначально  существовало три класса: административный, исполнительный, канцелярский. Затем  появляются другие классы (например, класс  специалистов). Классы в свою очередь  делятся на многочисленные ранги  и должности.

   Кастовость. Преимущество при зачислении на государственную  службу и в продвижении по служебной  лестнице имеют выпускники привилегированных  школ и университетов, имеющие, как  правило, общее гуманитарное, а не специальное образование.

   Несменяемость. Значительная часть государственных  служащих сохраняют свои посты в  случае смены правительства.

   В доктрине и в законодательстве содержание понятия «государственный служащий»  четко не определено, и это понятие  употребляется как в широком, так и в узком значении. В  широком значении под государственным  служащим понимается любое лицо, являющееся служащим любого органа государственного управления. Таким образом, к государственным  служащим относятся все служащие, включая как собственно гражданских  служащих, то есть служащих министерств  и ведомств, так и служащих публичного сектора, то есть вооруженных сил, полиции, публичных корпораций (органов государственного управления, осуществляющих руководство  предприятиями национализированных  отраслей), местных органов власти, системы здравоохранения, школьного  образования. Служащие публичного сектора  составляют корпус служащих публичной  администрации, сотрудники которых  не входят в систему гражданской  службы. Публичная служба включает в себя службу в любом государственном  или негосударственном органе либо учреждении, осуществляющем публичные  функции. Публичные органы – это  органы, которые участвуют в процессе государственного управления, но не входят в систему министерств и ведомств. Они действуют в большей или  меньшей степени самостоятельно, хотя министерства несут общую ответственность  за их деятельность. Указанные публичные  органы именуются в Великобритании «внеминистерскими органами публичной  администрации».

   Когда речь идет о понятии «государственный служащий» в узком значении, подразумевается  лицо, состоящее на государственной  службе, то есть занимающее гражданскую  должность и получающее вознаграждение (жалование) из средств, выделяемых с  разрешения Парламента. Гражданские  служащие, составляющие аппарат министерств  и ведомств, непосредственно работают на министров Короны. Наиболее широкое  признание получило определение, выработанное в результате работы нескольких комиссий по вопросам совершенствования гражданской  службы, согласно которому гражданскими служащими считаются лица, не занимающие политических и судебных должностей, нанятые на службу в гражданском  качестве и получающие жалование  непосредственно из средств, выделяемых с санкции Парламента.

   Важным  элементом понятия «гражданский служащий» является то, что он рассматривается  в качестве «слуги Короны». Это означает, что гражданский служащий получает назначение либо непосредственно от Короны, либо зачисляется на гражданскую  службу в результате прохождения  специальной отборочной процедуры  и пребывает в таком качестве неопределенный срок «по королевскому усмотрению». Служащие публичных органов  такую процедуру не проходят. Исходя из этого министры – политические «слуги Короны», военнослужащие – военные «слуги Короны», служащие министерств и ведомств – гражданские «слуги Короны» и т.д. Поскольку среди британских юристов широко распространено мнение, что Корону представляет правительство, система гражданской службы считается инструментом деятельности последнего.

   Все государственные служащие в Великобритании делятся на публичных и гражданских. Около половины гражданских служащих заняты предоставление услуг непосредственно  населению – выплата пенсий и  пособий, трудоустройство, выдача лицензий и т.д. Пятая часть гражданских  служащих числятся в Министерстве обороны  и его агентствах. Остальные распределены между административным аппаратом  центральных органов государственного управления, вспомогательными административными  службами и самофинансируемыми государственными службами.

   Кроме того, все гражданские служащие в  Великобритании подразделяются на промышленных и непромышленных. Первая охватывает гражданских служащих, занятых в  производственной сфере. Численность  этой категории гражданских служащих сравнительно невелика и на них не действуют льготы, касающихся непромышленных гражданских служащих. Непромышленные гражданские служащие – это основная масса служащих, работающих в министерствах  и ведомствах. Они подразделяются на постоянных и временных. К постоянным гражданским служащим относятся  лица, зачисленные на гражданскую  службу после прохождения отборочного  конкурса в штат

   определенного учреждения на соответствующие должности  и имеющие право на пенсию после  выхода в отставку по достижению установленного законом возраста. Временные гражданские  служащие принимаются на работу по упрощенной процедуре без конкурса на определенный период времени и  для выполнения конкретной работы. Порядок предоставления им пенсий иной, чем для постоянных гражданских  служащих.

   Другим  видом классификации гражданских  служащих, является деление их на занятых  полный и неполный рабочий день. Количество гражданских служащих занятых  полный рабочий день имеет тенденцию  к сокращению, соответственно, растет число гражданских служащих занятых  неполный рабочий день.

   По  содержанию гражданская служба подразделяется на внутреннюю и внешнюю (дипломатическую). К системе внутренней гражданской  службы относятся служащие всех министерств  и ведомств, за исключением Министерства иностранных дел и по делам  Содружества, а также служащие исполнительных агентств – специализированных органов государственного управления, наделенных значительной самостоятельностью в организационных и финансовых вопросах. В настоящее время в Великобритании действуют более 130 исполнительных агентств, в штате которых числятся около 375 тысяч человек, что составляет 3/4 от общего числа гражданских служащих.

   И, наконец, по уровню принимаемых решений  гражданские служащие делятся на старших, средних и младших администраторов. К группе старших администраторов  относятся гражданские служащие занимающие высшие административные посты, охватываемые так называемой открытой структурой. Она включает семь высших ступеней в иерархии должностей гражданской  службы, начиная с должности постоянного  секретаря (высшая) и заканчивая руководителем  подразделения министерства. Постоянных секретарей назначает Премьер-министр  по рекомендации Главы внутренней гражданской  службы. Другие назначения в этой группе осуществляются Главой внутренней гражданской  службы и должны быть одобрены Премьер-министром. Указанная группа гражданских служащих, за исключением постоянных секретарей, несет ответственность непосредственно  перед министром и охватывает не более 1% от общего числа гражданских  служащих. Она является унифицированной  для всей системы гражданской  службы независимо от специфики отдельных  министерств или ведомств. Понятие  «открытой структуры» означает, что  на эти должности могут быть назначены  подходящие для этого лица, независимо от имеющегося образования, специализации  или предыдущего места работы. К средним и младшим администраторы относятся гражданские служащие, объединенные по профессиональному  признаку, являющиеся специалистами  однородной или близкой специализации. К ним относятся административная группа (главный исполнитель, старший  исполнитель, стажер-администратор, исполнитель, помощник администратора), группа научных  работников и технических специалистов (эксперты, статистики, экономисты, инспекторы и т.д.), группа вспомогательного научно-технического персонала.