Глава государства и прокуратура – «нетипичные» ветви власти

Таким образом, все сказанное дает основание В.Н. Суворову прийти к достаточно убедительному выводу о включении института президентства в систему исполнительной власти.[10]

2.2. Президентская власть, как четвертая ветвь государственной власти.

Основной довод авторов выделения президентской власти упирается в содержание ст. 11 Конституции РФ, которая гласит: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации».

Исходя из ст. 80 Конституции РФ, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Именно эта формулировка указывает на координационные, арбитражные полномочия Президента РФ, которые характеризуют особенности его власти. Общую сущность президентской власти наиболее удачно выразил В.Е. Чиркин. Он отмечает, что власть главы государства включает элементы участия в законодательной, отчасти в судебной и более всего в исполнительной власти, что по своей сути есть арбитражно - координационное осуществление государственной власти.[11]

Эта же статья дает конституционные формулировки о Президенте РФ, как гаранте Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Его обязанности принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определять основные направления внутренней и внешней политики государства делают сферу деятельности главы государства фактически безграничной.

Обладая правом осуществлять нормотворческую деятельность посредством издания указов, которые парламент неправомочен блокировать и признанным де-факто правом устанавливать и устранять пробелы в праве, Президент РФ имеет реальную возможность правового регулирования общественных отношений вопреки воли Федерального Собрания РФ. Тем более что Конституция РФ не определяет, какие именно общественные отношения могут регулироваться указами Президента РФ, и довольно скупо дает перечень вопросов, подлежащих регулированию только посредством законов.[12]

Поскольку не предусмотрен институт контрассигнации нормативных актов Президента РФ Председателем Правительства РФ или федеральным министром, то отношения главы государства и кабинета министров носят одностороннюю направленность. Президент не только практически самостоятельно определяет структуру и кадровый состав правительства, но и в своих указах дает прямые поручения министерствам и ведомствам, т.е. решает вопросы собственно правительственной компетенции. Правительственное нормотворчество ориентируется на указы Президента РФ, а не на закон. Постановления и распоряжения правительства могут отменяться Президентом РФ, если он сочтет, что они противоречат Конституции РФ, федеральным законам или указам Президента РФ. Администрация Президента дублирует деятельность органов исполнительной власти, находясь при этом вообще вне поля зрения парламента. В соответствии с Указом Президента РФ от 10.06.1994 № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» практически любой проект решения Правительства РФ подлежит согласованию с Администрацией Президента РФ. Подчиненный характер правительства президенту выражается и в том, что Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ[13].

Близость президентской власти к исполнительной проявляется и во взаимоотношениях Федерального Собрания РФ с Правительством РФ. В случае острого конфликта депутатов Государственной думы с Правительством РФ (вынесения вотума недоверия) Президент РФ может просто проигнорировать волю народных избранников, а в критической ситуации (если Государственная дума в течение 3 месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ) вправе распустить законодательный орган[14]. Более того, Председатель Правительства РФ, поставив перед Государственной думой вопрос о доверии правительству, может инициировать роспуск Государственной думы и назначение новых выборов [15], поскольку очевидно, что в случае отказа в доверии со стороны законодателей Президент РФ будет на стороне правительства, которое он самостоятельно формирует, определяя также и основные направления его деятельности.

В России Президент столь глубоко интегрирован в систему исполнительной власти, что просто не может быть беспристрастным в конфликте между органами законодательной и исполнительной власти. деятельность правительства фактически нацелена на реализацию руководящих решений главы государства. Можно лишь условно говорить об ответственности федеральных министров перед парламентариями или о возможной отставке кабинета министров по инициативе Государственной думы. Конституция РФ, предоставляя исполнительной власти право распустить орган законодательной власти, не закрепляет адекватного права для последнего.

Конституционный суд РФ, рассматривая соответствующие указы Президента РФ, фактически признал возможность расширения полномочий президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства, что, по сути дела, означало введение в конституционную практику России института «скрытых (подразумеваемых)» полномочий Президента РФ. Данный институт используется с достаточной степенью осторожности и лишь в целях обеспечения эффективного действия принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов с тем, чтобы не допустить произвольного усиления одной ветви власти за счет другой.

Признание существования «скрытых (подразумеваемых)» полномочий Президента РФ и писанных законов означает попытку выйти на общеправовой принцип «разрешено все, что не запрещено законом». Это бы означало наделения Президента РФ правом принимать акты и совершать действия, руководствуясь только собственным усмотрением, целесообразностью, но не законом.

Конституция РФ не предусматривает конституционной ответственности Президента РФ за ненадлежащее выполнение им своих полномочий. Президент РФ может быть отрешен от должности лишь на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления[16]. Закрепленный в Конституции РФ механизм отрешения Президента РФ от должности сконструирован так, что он практически не может быть задействован. Требование, чтобы выдвинутое Государственной думой обвинение против Президента РФ было подтверждено Верховным судом РФ, фактически означает необходимость проведения открытого судебного процесса, опирающегося на глубокое предварительное расследование.

Таким образом, собирая воедино все вышесказанное, многие ученые выделяют еще одну ветвь государственной власти – президентскую власть.

Глава 3. Прокуратура в системе разделения властей.

3.1. Прокуратура в зарубежных странах.

Органы прокуратуры есть во многих странах. Чаще всего она выполняет функции содействия судебной власти. Действуя как представитель государства, прокуратура поддерживает публичное обвинение в судах, осуществляет надзор за местами заключения.

Все страны можно разделить на четыре группы по принципу местоположения прокуратуры в системе государственных органов:

1) Страны, в которых прокуратура находится в составе министерства юстиции (США, Франция, Япония и др.). Например, в США министр юстиции (генеральный атторней) одновременно является и генеральным прокурором, которому подчинены и нижестоящие прокуроры (атторнеи). Но, наряду с системой генеральной прокуратуры, в каждом штате действует своя, самостоятельная система прокуратуры, которая возглавляется генеральным атторнеем штата и не подчинена федеральной прокуратуре. Федеральные атторнеи назначаются Президентом по представлению генерального атторнея США и с согласия Сената. Прокуроры в штатах назначаются губернатором аналогичным образом.

2) Страны, в которых прокуратура включена в состав судейского корпуса (магистратуры) и находится при судах (Испания, Италия). Например, в Испании прокуратура, включенная в систему судебной власти с функциональной автономией, содействует органам юстиции в защите законности, прав граждан и охраняемого законом публичного интереса. Органы прокуратуры действуют при судах. Во главе системы прокуратуры стоит генеральный прокурор, назначаемый королем по представлению правительства после того, как будет заслушано мнение Генерального совета судебной власти.

3) Социалистические страны, в которых органы прокуратуры, кроме функции участия в суде, осуществляют так называемый общий надзор за соблюдением законности государственными и общественными организациями и физическими лицами. Например, в настоящее время по Конституции Корейской Народно-Демократической Республики (КНДР) деятельностью органов прокуратуры централизованно руководит Центральная прокуратура. Председатель Центральной прокуратуры назначается и освобождается Верховным народным собранием и перед ним отчитывается.

В Китайской Народной Республике (КНР) все прокуратуры ответственны перед органами государственной власти своего уровня (собраниями и их постоянными комитетами) и вышестоящими прокуратурами.

4) Страны, в которых нет прокуратуры. Например, в Великобритании генеральный атторней возглавляет адвокатский корпус, представители которого в необходимых случаях выступают на судебных процессах в качестве обвинителей. В случае рассмотрения особо важных уголовных дел, обвинение поддерживает специальное должностное лицо – директор публичных слушаний.[17]

3.2. Место и роль прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации[18]. Прокуратура осуществляет свои функции в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. При этом ни Конституция, ни вышеуказанный закон не определили место прокуратуры в механизме государственной власти и роли в системе «сдержек и противовесов».

На сегодняшний день имеется достаточное количество предложений об отнесении прокуратуры к какой-либо ветви власти. некоторые оппоненты прокуратуры считают, что с усилением судебного контроля просто  отпала необходимость в прокурорском надзоре, другие же говорят о том, что органы прокуратуры наделены чрезвычайно широкими полномочиями, что влияет на качество работы этого органа[19]. Профессор В.П. Беляев считает, что «именно в многофункциональности современной прокуратуры и кроется основная ее беда; именно потому, что она «разрывается» на части, стремясь обеспечить многочисленные, заметим, предусмотренные законом, направления деятельности, прокуратура обречена на низкую эффективность и низкий КПД»[20]. Генеральный прокурор Юрий Яковлевич Чайка говорит о том, что необходимы последовательное «разрешение накопившихся проблем, правильный выбор приоритетов, акцентирование усилий на решении узловых  задач с постепенным освобождением прокуратуры от несвойственных ей функций». Но при этом считает, что прокуратура, повышая правозащитную функцию, «при любой модели должна оставаться субъектом следствия»[21].

Постараемся определить место прокуратуры в системе разделения властей и ее роль в существующем государственном механизме.

3.3. Соотношение прокуратуры с законодательной властью.

Современная прокуратура не является органом законодательной власти и не может им быть. Следует согласиться с мнением И.В. Велиева о том, что предписанный Конституцией России и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ по представлению Президента РФ Советом Федерации и обязанность прокурора ежегодно представлять палата Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране ни в коей мере не свидетельствует о подчиненности либо вхождении прокуратуры в законодательную ветвь власти[22]. Подобная деятельность Генерального прокурора по представлению доклада может быть охарактеризована только как информирование, но не подчинение. Кроме того, Генеральный прокурор осуществляет надзор за исполнением законов законодательными органами субъектов Федерации, руководители которых в свою очередь входят в состав Совета Федерации.[23]

Особой формой взаимодействия парламента и прокуратуры являются парламентские слушания, институт парламентского и депутатского запроса[24]. Следует особо выделить участие прокуратуры в правотворческой деятельности, право на которую закреплено в ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Участие прокуроров в правотворческой деятельности имеет существенное профилактическое значение, так как благодаря ему уже на стадиях подготовки и рассмотрения нормативного правового акта устраняются возможные нарушения законов[25]. Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседании палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства Российской Федерации, законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, что позволяет им оказывать непосредственное содействие в принятии нормативных актов в точном соответствии с Конституцией и законами.

В поддержку правотворческой деятельности Президент РФ, выступая на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры России по итогам работы 2004 и 2005 годов, он отметил: «Должна быть в целом продолжена работа по развитию законодательной базы, как на федеральном, так и на региональном местном уровне. Прокуратуре необходимо заявлять свою собственную позицию по всем проектам, связанным с противодействием преступности, обеспечением национальной безопасности и защиты интересов граждан»[26].

3.4. Соотношение прокуратуры с исполнительной властью.

Деятельность по надзору за исполнением законов органами исполнительной власти представляет собой одну из самых обширных областей работы органов прокуратуры. Объясняется это разветвленной системой органов исполнительной власти, ее громадным кадровым составом и значительным охватом сфер жизнедеятельности населения страны.

Задачей прокуратуры является обеспечение соответствия актов, издаваемых органами государственной исполнительной власти и их должностными лицами, Конституции РФ, федеральным законам, а также их точное исполнение. Например, если Правительство РФ принимает незаконное постановление, то Генеральный прокурор РФ имеет реальную возможность оперативно прореагировать и проинформировать об этом Президента РФ[27].

Особое место во взаимодействии прокуратуры и исполнительной власти занимает координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В рамках реализации этого направления работы  прокуратуры проводятся координационные совещания руководителей правоохранительных органов субъектов Российской Федерации с участием Полномочных представителей Президента РФ и руководителей субъектов РФ. Прокуратура, имея огромный опыт пресечения наиболее тяжких преступлений и неоспоримый профессионализм своих сотрудников, эффективно играет ведущую роль в координации деятельности правоохранительных органов.