Федерация как форма государственного устройства

II. Современные федерации  и их субъекты.

         Федерация является распространенной формой государственного устройства. Ныне в мире насчитывается около 30 федеративных государств, большинство из них крупные по территории и численности населения сообщества. В их числе и мощные в политическом и экономическом отношении государства (США, Канада, ФРГ, Австралия), и государства с высоким (Швейцария, Австрия, Бельгия) и средним уровнем индустриального развития (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Индия, Пакистан), и развивающиеся страны (Малайзия, Нигерия, Объединенные Арабские эмираты, Коморские острова).

         Федерация, как говорилось уже выше, - это такая форма  государственного устройства, при которой  несколько государственных образований  объединяются и создают новое  союзное государство. Составляющие федерацию государственные образования (штаты, республики, земли, провинции, кантоны и др.) являются ее субъектами, обладающими определенной политико - правовой самостоятельностью.

         В состав современных  федераций входит различное число  субъектов: США - 50, Австралийского Союза - 6, Канады - 10, Австрии - 9, Бельгии - 3, ФРГ - 16, Швейцарии - 23, Аргентины - 22, Бразилии - 26, Венесуэлы - 20, Мексики - 31, Индии - 25, Пакистана - 4, ОАЭ - 7, Малайзии - 13, Нигерии - 21, Коморских островов - 3. Самое большое количество субъектов входит в состав Российской Федерации - 89.⁴

         Федерации создаются  по различным признакам. Наиболее распространенными  являются федерации, построенные по территориальному признаку (США, ФРГ, Австрия, Мексика, Австралия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла и др.). В прошлом  существовали федерации, основанные по национально - территориальному признаку (СССР, Югославия, Чехословакия). Однако эти федерации распались , не выдержав испытание временем. Жизнь показала, что в таких федерациях сохраняется угроза национал - сепаратизма. При определенных обстоятельствах дезинтеграционные, сепаратистские тенденции могут взять верх и привести к распаду единого федеративного государства. Именно это и произошло с указанными федерациями, когда республики, входящие в их состав, под флагом самоопределения наций отделились и создали суверенные государства.

         К федерациям смешенного типа относится Российская Федерация. В ее составе находятся субъекты, представляющие собой национально - государственные и национально - территориальные образования (республики, автономные области, автономные округа), а также административно - территориальные образования (края, области, города федерального значения). И все же многонациональность является существенным признаком России, а потому национальный фактор является определяющим в федеративном устройстве государства.

         Существуют федерации, в которых при доминировании  территориального признака в федеративном устройстве учитывается и этнический фактор. К таким федерациям можно  отнести Швейцарию, Канаду, Пакистан, Бирму. Есть федерации, созданные по языковому признаку. Это, например, Индия, Бельгия, где помимо прочего субъекты отличаются наиболее употребляемым языком.

         Вместе с тем  следует отметить, что деление  федераций на различные виды весьма условно. В чистом виде не существует ни территориальной, ни этнонациональной,  ни языковой модели федерации. Нет и федераций вообще в «чистом виде». Любая федерация имеет черты унитаризма. И, наоборот, унитарное государство в определенной степени является носителем элементов федерализма. К примеру, Испания является унитарным государством. Однако ее законодательная власть, широкие полномочия 17 автономных областей приближают Испанию к федеративной форме устройства.

         Федеративное государство  отличается от конфедерации, или союза  государств. Конфедерация - это межгосударственный союз, члены которого суверенны, обладают правом санкционирования и отмены актов федеративных органов, имеют независимую систему органов власти, самостоятельное гражданство, валюту национальную армию. Конфедерация носит международно-правовой характер и, как правило, образуется для достижения ограниченных целей (военных, политических и т. п.), является аморфным образованием, в котором отсутствует единообразие экономической, политической и правовой системы.

         Поэтому конфедерации, как показывает история, имеют временный характер. Они формируются либо на пути к созданию федерации,  либо - к ее размежеванию. Так, Европейский союз в настоящее время представляет собой конфедерацию, трансформирующуюся в федерацию.  Когда - то США, Швейцария были конфедерациями, а затем превратились в федерации.

         Федерация - это объединение  государственно - правовое. Она закрепляется в виде единого государства. Составляющие его субъекты не имеют права нарушить территориальную целостность федерации, в одностороннем порядке   выйти из нее, хотя на практике это имело место. В федеративном государстве предметы ведения и полномочия распределены между федеральным центром и субъектами федерации. Как правило, в таких государствах существует двухпалатный парламент. Одна палата (верхняя) выражает интересы субъектов федерации (штатов, провинций, земель, кантонов, республик и т. д.), другая (нижняя палата) - является органом общефедерального представительства. В этом одно из принципиальных отличий федеративного государства от унитарного.

         Федерализм нельзя смешивать с децентрализацией и  автономным самоуправлением. Государство  может быть чрезвычайно централизованным, однако федеративным. И, наоборот, государство  может быть построено на широкой  автономии частей и в то же время  может быть нефедеративным.

         Субъект федерации, как правило, наделяется учредительной  властью, т. е. Ему предоставляется  право принятия собственной конституции, которая должна соответствовать  союзной конституции. Он обладает правом издания законодательных актов, действующих только на территории этого субъекта и соответствующих федеральному законодательству (принцип приоритета федерального законодательства). Субъект федерации имеет свою собственную правовую и судебную системы. Однако, принципы организации и пределы юрисдикции судебных и иных органов определяются конституцией федерации.

         Субъекты федерации  имеют представительство и участвуют  в работе высших органов государственной  власти, прежде всего в парламенте. В двухпалатном  парламенте во многих странах в верхнюю палату избирается равное количество депутатов от каждого субъекта федерации, хотя бывают и исключения. Так, в Австралии в состав верхней палаты (сената) входят 76 человек  - по 12 от каждого из шести штатов и по два от двух территорий, которые избираются по системе пропорционального  представительства. В сенате США, палате, выражающей интересы штатов, 100 человек - по два от каждого из 50 штатов независимо от численности населения штата. В Совете кантонов Швейцарии заседают 46 депутатов - по два депутата от 22 кантонов и по одному от полукантонов. Часть их избирается местными парламентами, часть назначается правительствами кантонов. В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации  входят по два представителя от каждого субъекта Федерации, т. е. по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

         А вот в нижнюю палату законодательной власти Австрии - Федеральный совет (бундестаг), в  составе которого 63 человека, - каждая земля выделяет число депутатов, пропорциональное числу граждан земель.

         Федерация есть форма  разграничения предметов ведения  между федерацией и входящими  в ее состав субъектами - государственными образованиями. Предметы ведения федерации  и ее субъектов - это круг конституционно закрепленных вопросов, по которым, в  зависимости от формы правления, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.

         Конституции федеративных государств используют несколько принципов  разграничения предметов ведения. Согласно принципу «дуалистического федерализма», впервые использованному в США, устанавливается сфера исключительной компетенции федерации, т.е. дается перечень вопросов, по которым принимать решения может только федерация, а вопросы, не упомянутые в этом перечне, считаются относящимися к ведению штатов.

         В ФРГ и Австрии  устанавливаются две сферы компетенции: исключительная компетенция федерации  и членов федерации, а в Индии  и Малайзии - трехчленная система  разграничения полномочий между  союзом и субъектами федерации. Например, по Конституции Индии в первую сферу полномочий входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции федерации, во вторую сферу - вопросы, отнесенные к компетенции штатов, в третью сферу - вопросы, отнесенные к совместному ведению федерации и штатов.

         Конституция РФ не содержит общих положений о порядке распределения полномочий между  Федерацией и ее субъектами и не закрепляет каких - либо принципов на этот счет. Есть перечень полномочий Федерации, где указываются предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов. Вне пределов этого субъекты обладают всей полнотой власти.

         Федерации отличаются друг от друга по степени централизации  власти и управления. Преобладают  федерации централизованные, в которых  довольно широк круг вопросов, отнесенных к исключительной компетенции федерации. Например, в перечень вопросов, отнесенных к компетенции федерации, в Конституции Индии входит 97 пунктов, в том числе такие вопросы, как установление маяков, добыча и распределение соли, налоги на продажу газет и на объявлениях, помещенные в них, разрешение демонстрирования кинофильмов и т. п.

         Согласно конституциям федеративных государств к совместному  ведению федерации и ее субъектов  относятся: гражданское право, трудовое право, уголовное право, земельное  право и некоторые другие отрасли  права,, социальное обеспечение, общие принципы налогообложения и сборов, торговля, транспорт за исключением федерального, банковское и биржевое дело, образование, культура, искусство, здравоохранение, охрана окружающей среды,  демографическая и национальная политика. 

         Гораздо шире круг вопросов, отнесенных к совместному ведению  в Российской Федерации. Так, к предметам  совместного ведения относятся: защита прав и свобод человека и  гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, вопросы владения, использования и распоряжения  землей и недрами, кадры судебных и правоохранительных органов, установление общих принципов организации системы органов госвласти, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий и др. (ст. 72 Конституции РФ).

         К исключительному  ведению субъектов федерации, как  правило, относится: местное управление, местные работы и предприятия, регистрация  регулирования деятельности и ликвидация местных предприятий, местные налоги, учреждение и замещение должностей, учреждение, содержание и управление местными тюрьмами и исправительными учреждениями, а также вопросы общественного порядка, культуры, санитарии, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания , пособий престарелым и инвалидам, организации местной полиции, городского устройства и др.

         Конституции федеративных государств предметы ведения субъектов  федерации определяют двумя способами. Во - первых, установлением перечня  предметов исключительного ведения  субъектов федерации (Австрия, Индия, Канада); во-вторых, отнесением к предметам ведения субъектов того, что не закреплено за федерацией или не является предметами совместного ведения федерации и ее субъектов. Так, в Конституции США записано: «Полномочия, не делегированные Соединенными Штатами настоящей Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются, соответственно, за штатами, либо за народом»⁵.

         Конституция ФРГ  отмечает: «Осуществление государственных  полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям, поскольку настоящий Основной Закон  не устанавливает или не допускает другого порядка»⁶.

         В Конституции РФ установлен следующий способ разграничения: «Вне пределов ведения Российской Федерации  и полномочий Российской Федерации  по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73). Субъекты РФ обладают широкими полномочиями. Они самостоятельно принимают свои конституции, имеют собственное законодательство.

         Нормативный правовой акт субъектов РФ является приоритетным в случае противоречия между федеральным  законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии со своими полномочиями.

         В современных федерациях происходит процесс усиления политической интеграции. Входящие в состав федераций земли, провинции, кантоны, республики, области) не обладают суверенитетом. Это значит, что субъекты федераций не обладают верховенством на своей территории. Сфера действия федерального права распространяется на всю федерацию, и ни в одной из них субъекты не вправе препятствовать его применению. Тот факт, что      
субъекты федерации не суверенны, следует из тестов конституций. В США, Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных верховных судов. Сами конституции о суверенитете ничего не говорят, хотя отдельные конституции (Швейцария, Мексика) за субъектами федераций формально признают суверенитет, но лишь в той мере, в которой он не ограничен федеральной конституцией. Это значит, что субъекты федерации обладают ограниченным суверенитетом.