Историческая эволюция отраслей социальной сферы

     В 1946-1948 гг. в Англии были созданы национальная система здравоохранения, предоставляющая  бесплатную медицинскую помощь всему  населению, и единая национальная система  социального страхования всего  работающего населения, включающая страхование случаев безработицы, болезни, материнства, вдовства, ухода  с работы по старости, а также  выплату пособия по случаю смерти. Была создана сеть государственных организаций социальной помощи. В 1940- 1950-е гг. в западноевропейских и многих американских государствах появились системы социального страхования, охватывающие основную часть населения и основные социальные риски. Государство стало играть важнейшую роль в предоставлении медицинской помощи и образования. Почти во всех странах с развитой экономикой были созданы общественные системы здравоохранения, доступные для всех или для подавляющего большинства граждан.

     В 1950-1970-е гг. растут социальные расходы, реализуются новые виды социальных программ, усложняются системы здравоохранения, социального страхования и социального  обслуживания. Деятельность государства  в сферах здравоохранения, образования, социального страхования и социальной помощи, жилищного хозяйства и  соответствующие государственные  институты стали обозначаться понятием "государство благосостояния (welfare state)". Оно включает осуществляемое за счет государства или самим государством обучение граждан, лечение, перераспределение их доходов, получаемых в период трудовой активности, в пользу периодов временной нетрудоспособности или потери трудоспособности вследствие возраста либо инвалидности, а также предоставление дохода, достаточного для потребления минимальной корзины благ и услуг. Развитие государства благосостояния стимулировалось соображениями социальной справедливости, а также политической и экономической целесообразности.

     Национальные  системы здравоохранения были созданы  и в ряде развивающихся стран. Но эти системы ограничены по охвату населения и по объемам предоставляемой  медицинской помощи. Значительная часть  населения не получает нужных медицинских  услуг и занимается самолечением или обращается к услугам знахарей, целителей или частной медицины. В отличие от стран с развитой экономикой, в развивающихся странах  системы социального страхования  охватывают меньшую часть работающих. Но она увеличивается по мере роста дохода на душу населения.

     Во  второй половине XX в. роль государства  в финансировании и организации  отраслей социальной сферы постоянно  возрастала. Государственные расходы на социальные цели в странах с развитой рыночной экономикой росли высокими темпами вплоть до конца 1970-х гг. За период с 1960 по 1980 г. величина этих расходов, исчисленная в процентном отношении к ВВП, увеличилась почти в два раза - с 10,1% в 1960 г. до 19,7% в 1980 г. (см. табл. 1.1). Однако нефтяные кризисы 1973 и 1978 гг., а также замедление темпов экономического роста поставили эти страны перед необходимостью искать пути сдерживания роста государственных расходов на социальные программы. Политику развития государства благосостояния стали критиковать за создание непомерной "социальной нагрузки" на экономику, что явилось одной из причин падения темпов экономического роста. Социальные услуги забирали ресурсы, которые, как представлялось, могли бы быть лучше использованы для инвестирования в секторы экономики, обеспечивающие экономический рост. В то же время требования населения к качеству работы систем социального обслуживания продолжали расти. Страны Запада столкнулись с невозможностью увеличивать прежними темпами финансовые средства, направляемые на социальные программы, чтобы, тратя их прежним образом, обеспечивать улучшение качества социальных услуг. Императивом времени стала политика экономии ресурсов и более рационального их использования. 

     Для решения этих задач в странах  с развитой рыночной экономикой в 1980-1990-е  гг. были проведены реформы систем социального обслуживания, направленные на сдерживание роста и повышение  эффективности государственных  социальных расходов. Были приняты  меры по регулированию уровня спроса на медицинские услуги и лекарственные  средства и рационализации их предложения, по сокращению жилищных субсидий, по перенесению  ответственности за пенсионное обеспечение  со всех налогоплательщиков на самих  индивидов и др. Одновременно предпринимались  попытки ввести элементы рынка в  общественные системы здравоохранения, образования, социальной помощи, жилищного хозяйства.

     На  формирование идеологии реформ сильное  влияние оказала практика реализации государственных программ медицинского и социального обслуживания в  США. Там выполнение программ медицинской  помощи пенсионерам и малоимущим обеспечивается путем размещения государственными органами контрактов на рынке конкурирующих  страховщиков, которые в свою очередь  размещают контракты на рынке  конкурирующих друг с другом медицинских  организаций и частнопрактикующих врачей. Реформы, начатые в 1988 г. в  Нидерландах, в 1991 г. в Великобритании, затем в Швеции и Германии, были направлены на внедрение элементов  рыночных отношений во взаимодействия между субъектами систем социального  обслуживания. Суть новых принципов  организации социального обслуживания сводилась к трем ключевым положениям:

     1) организационное разграничение  функций покупателей и производителей социальных услуг;

     2) создание условий для конкуренции производителей;

     3) создание условий для конкуренции покупателей.

     Эта идеология сыграла важную роль в  реформировании социальных систем в  Испании, Италии, Израиле, Финляндии, Новой Зеландии.

     Принятые  меры по сдерживанию расходов оказались  результативными: темпы роста государственных  расходов уменьшились. Но они по-прежнему остаются положительными; общемировая  тенденция роста государственных  и частных расходов на отрасли  социальной сферы сохраняется. Результативность же рыночных преобразований была не столь очевидной.

     Развитие  советской системы социального  обслуживания в послевоенные десятилетия  шло в основном экстенсивным путем. По советскому образцу были созданы  системы социальной защиты в странах  Центральной и Восточной Европы. В СССР с 1964 г. пенсионное обеспечение  распространяется на колхозников и  таким образом охватывает все  категории населения. Была сформирована разветвленная сеть медицинских, образовательных  и социальных учреждений, расширялся перечень пособий, льгот и категорий  их получателей. 

     По  оценкам Всемирной организации  здравоохранения, для организации  удовлетворительного медицинского обслуживания необходимо иметь 28 врачей на 10 тыс. населения, тогда как в СССР в 1985 г. этот показатель равнялся 42. По количеству мест в стационарах, приходящихся на 10 тыс. человек, Советский Союз также опережал все остальные страны. В дореформенный период наша страна была одним из лидеров в мире в сфере развития высшего и среднего образования: число студентов на 10 тыс. человек в том же году в России составило 206, тогда как в Великобритании - 112, в Германии - 138, в Японии - 142 и только в США - 257.

     Вместе  с тем отрасли социальной сферы  обладали наименьшими приоритетами при распределении ресурсов в  плановой экономике. По таким показателям, как доля расходов на эту сферу  в ВВП, РСФСР к концу эпохи  социализма намного отставала от стран с развитой рыночной экономикой. Наибольшим был разрыв по уровню затрат на здравоохранение. Вместе с тем  значения данных показателей вполне соответствовали уровням расходов на отрасли социальной сферы в  несоциалистических странах с близкими значениями подушевого ВВП. Но уровень социальных гарантий в нашей стране был одним из самых высоких в мире.

     Сочетание высокой обеспеченности населения  РСФСР врачами и высокой доли учащихся в высших учебных заведениях с низким уровнем затрат на функционирование социально-культурных отраслей отражало одну из фундаментальных особенностей социалистического народного хозяйства - дисбаланс между трудом и капиталом. Недостаток вложений в оборудование и в основные фонды, необходимые  для обеспечения высокого качества услуг отраслей социально-культурной сферы, "компенсировался" относительным  переизбытком работников. При этом уровень оплаты их труда составлял 65-75% средней зарплаты в народном хозяйстве.

     Уровень материально-технической базы социально-культурных учреждений был очень низким в  сравнении со странами с развитой рыночной экономикой. У врачей, учителей, работников культуры отсутствовали  экономические стимулы к эффективной  работе. А потребители имели минимальные  возможности влиять на качество, используя  легальные механизмы. Государственное  финансирование социальной сферы, осуществляемое "по остаточному принципу", и  административное сдерживание рыночных отношений в этой сфере имели  прямым следствием широкое распространение "теневой" оплаты потребителями  деятельности производителей услуг  здравоохранения, образования, культуры и развитие коррупции в этих отраслях ("частные койки" в больницах, взяточничество в приемных комиссиях вузов и т.п.).

     Схожие  недостатки государственных систем социального обслуживания отчетливо  проявились и в других социалистических странах. Растущие требования населения  к качеству социальных услуг не находили адекватного ответа со стороны государственных  систем социального обслуживания, построенных  по советскому образцу. Неравенство  в доступности социальных услуг, обусловленное социальным статусом людей, медленное внедрение новых  технологий и обновление оборудования, дефицит ресурсов, низкая заработная плата работников социальных отраслей, порождающая теневые платежи  за их услуги, - все это вызывало чрезвычайно  критичное отношение со стороны  общества. Путь решения проблем недостаточности  бюджетных ассигнований, выделяемых на социальную сферу, неэффективности использования имеющегося ресурсного потенциала, растущего отставания от западноевропейских стран по качеству социального обслуживания стали видеть в кардинальном реформировании отраслей социальной сферы и прежде всего здравоохранения и жилищно-коммунального хозяйства.

     Решающее  влияние на выбор общей направленности преобразований оказал кризис идеологии  государственного управления экономикой и социальной сферой. Замена социалистической идеологии на рыночную определила ориентацию реформ в здравоохранении, жилищном хозяйстве и пенсионном обеспечении  на заимствование моделей, используемых в странах с развитой рыночной экономикой. Причем интерес был обращен  к новейшим моделям финансирования социальной сферы, которые в это  время активно обсуждались и  начинали внедряться в Западной Европе. Такой выбор поощрялся западными  экспертами. Во многих постсоциалистических странах был осуществлен переход  от системы бюджетного финансирования здравоохранения к системе обязательного  медицинского страхования. В ряде стран  было начато формирование накопительной  системы пенсионного обеспечения  и развитие негосударственных пенсионных фондов.

     В сферах образования и культуры наблюдалось  интенсивное развитие негосударственного сектора и увеличение масштабов  рыночного предложения образовательных  и культурных услуг. В то же время  в организации государственного финансирования этих отраслей серьезных  изменений не произошло.

     Рыночные  экономические реформы сопровождались во всех постсоциалистических странах  спадом производства и сокращением  возможностей государства финансировать  социальные отрасли. Но социальные гарантии, установленные в эпоху социализма, практически нигде не пересматривались. Это породило проблему дисбаланса между  социальными обязательствами государства  и возможностями их финансирования. В результате действия всех этих причин доступность и качество социального  обслуживания населения во многих странах  ухудшились. Для получения нужной медицинской помощи и хорошего образования  семьям приходится все больше и больше платить из собственных доходов.