Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ

Контрольная работа №2

Государственное и муниципальное  управление в зарубежных странах

Студент группы ГМУ 335-10

Локтева Е.В.

Екатеринбург, 2012

Сравнить, опираясь на тексты конституций (раздел Источники) и исследований (раздел Дополнительные материалы), разграничение полномочий между центром и регионами в двух федеративных государствах (США И Германия):

Во-первых, федерации  в США и Германии идеологически  и исторически основываются на разных доктринальных концепциях федерализма.  
Американская федерация, как первая федерация в мире, изначально проектировалась на весьма идеалистической концепции «дуалистического» федерализма, основывающейся на идее «двух суверенов с взаимоисключающей компетенцией», т.е. нормотворческого равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют каждый четко ограниченную Конституцией компетенцию и совершенно не вмешиваются в дела друг друга. 

Именно поэтому в  статьях I, II и III Конституции США закреплены лишь исключительные полномочия федеральных органов власти, а согласно поправке Х Конституции, вступившей в силу в 1791 г. и отразившей требования антифедералистов, «полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные ею Штатам, остаются соответственно за Штатами или за народом».

В немецкой же литературе по государственному праву Германия характеризуется как «кооперационная  федерация», поскольку имеет место  институционально, прежде всего, конституционно, оформленное сотрудничество Федерации и земель, а также земель между собой.

1. Характеристика сферы  исключительных полномочий центральных  (федеральных) органов власти

В США, несмотря на историческую и весьма противоречивую доктрину «суверенитета  штатов» или впоследствии «разделенного суверенитета», на уровне Конституции США прямо декларируется, что «Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если в Конституции и законах любого штата встречаются противоречащие друг другу постановления» (второй абзац ст. VI). В свою очередь, основные законы штатов признают верховенство федеральной Конституции.  
Так, Конституция Калифорнии в разделе 3 ст. 1 указывает: «Штат Калифорния составляет неотъемлемую часть Американского Союза и Конституция Соединенных Штатов является высшим законом страны». Штаты могут принять только республиканскую форму правления (раздел 4 ст. IV).

Сходным образом, ст. 31 Основного закона Германии безоговорочно гласит: «Федеральное право имеет приоритет перед правом земель» (буквально: «ломает право земель»). 

Конституция США определяет компетенцию  центральной федеральной власти главным образом как законодательные и иные полномочия Конгресса и лишь в небольшой части как полномочия Президента и федеральной судебной власти. Так, в разд. 8 ст. 1 Конституции сформулированы 17 позиций, составляющие компетенцию Конгресса.

Переходя к сравнительному анализу  конкретных полномочий федерального центра в Германии и США, отметим, что  статья I раздел 8 Конституции США  определяет, что Конгресс имеет право  устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизы. Поправка XVI Конституции США, вступившая в силу в 1913 г., устанавливает юридическую монополию федерального центра в сфере установления налогов: «Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, из какого бы источника они ни происходили, вне зависимости от их распределения между отдельными штатами и без учета каких-либо переписей или исчисления населения». 
Статья 105 Основного закона Германии по этому вопросу проводит более детальное и децентрализованное регулирование, устанавливая, что федерация имеет исключительную законодательную компетенцию по таможенным делам и финансовым монополиям. В отношении других налогов, если поступления от этих налогов принадлежат федерации целиком или частично, федерация имеет конкурирующую компетенцию с землями. Вместе с тем «земли имеют право законодательствовать в области местных налогов на потребление и на расходы, пока и поскольку они не тождественны налогам, установленным федеральным законодательством».  
Таким образом, в сфере законодательного установления налогов и сборов германская федерация более децентрализована, имеет более детализированное и точное регулирование, в ст. 106 приводятся перечни налогов, отнесенных к исключительной компетенции федерации и конкурирующей сфере, ст. 108 регулирует правоисполнительную деятельность по налоговым вопросам, чего абсолютно нет в конституционном тексте США, что объясняется, на наш взгляд, исторически. 
Статья I Раздел 8 Конституции США устанавливает полномочие Конгресса регулировать торговлю с иностранными государствами и между отдельными штатами, что отчасти корреспондирует ст. 105 Основного закона Германии, в которой сказано, что «Федерация имеет исключительную законодательную компетенцию по таможенным делам».

Статья I Раздел 8 Конституции США  предоставляет Конгрессу полномочие устанавливать единообразные правила о натурализации в США. В ст. 73.2 Основного закона Германии также указано, что Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам гражданства. 
    Статья I Раздел 8 Конституции США предоставляет Конгрессу полномочие «содействовать развитию наук и полезных ремесел, обеспечивая на определенный срок авторам и изобретателям исключительные права на их произведения и открытия». Ст. 73.9. Основного закона Германии устанавливает, что в ведении федерального центра находится «правовая охрана промышленной собственности, авторское право и право издания».

По Конституции США (ст. I. разд. 8.) Конгресс США полномочен «учреждать подчиненные Верховному суду судебные органы». По ст. 74.1. Основного закона Германии судоустройство также находится в сфере конкурирующей компетенции федерального центра и земель. 
Если Конституция США прямо оговаривает, что к компетенции Конгресса относится установление наказания «за подделку ценных бумаг и находящейся в обращении монеты Соединенных Штатов»; «определять и карать морской разбой, тяжкие преступления, совершенные в открытом море, и другие преступления, предусмотренные международным правом», то Основной закон Германии в ст. 74 относится все вопросы уголовного права к сфере конкурирующей компетенции федерального центра и земель. 
По американской Конституции Конгрессу принадлежит право объявлять войну, в то время как Основной закон Германии указывает, что именно «сотрудничество федерации и земель» (кооперационный федерализм) в аспекте «защиты от устремлений на территорию Федерации, которые применением силы или направленными на это подготовительными действиями угрожают внешним интересам Федеративной Республики Германии» осуществляется федеральным центром.

В целом характеризуя в сравнительном ключе сферу исключительных полномочий федерального центра в США и Германии следует отметить, что в сфере законодательных полномочий американская федерация представляется более децентрализованной, поскольку, по крайней мере, на основании конституционных текстов, гораздо больше важных вопросов отнесено к федеральному ведению в Германии, нежели в США. Конституционная регламентация в Основном законе Германии гораздо более детализированная и носит систематический, а не фрагментарный характер, как в США. Все выше названные особенности конституционного регулирования в США еще более усиливают реальную роль прецедентных толкований Конституции США Верховным Судом. 
2. Наличие и содержание запретов для субъектов федерации.

В Конституции США  закреплен целый ряд запретов, основной целью которых является гарантирование территориального единства американской федерации. 
Ни один штат не может (раздел 10 ст. 1 Конституции США):  
вступать в договоры (с другим штатом или с иностранным государством), союзы или конфедерации; выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии; чеканить монету; выпускать кредитные билеты; 
принимать билли об опале; законы ex post facto или законы, нарушающие обязательства по договорам; жаловать дворянские титулы; 
без согласия Конгресса облагать пошлинами или сборами импорт и экспорт товаров; устанавливать (без согласия Конгресса) какие-либо тоннажные сборы, содержать в мирное время войска или военные корабли, 
вступать в войну, за исключением случаев фактического нападения или непосредственной опасности, при которой недопустимо промедление. 
Поправка XIII ввела для федерации в целом и для штатов запрет рабства, а также подневольных работ, которые могут быть использованы только в случае наказания за преступление, за совершение которого лицо было должным образом осуждено.

Насколько нам известно, в тексте Основного закона Германии не содержится прямых запретов в отношении  земель. Разумеется, они могут быть логически выведены из определенных императивных норм Конституции. 
3. Характер регулирования и содержание компетенции субъектов федерации. 
Согласно поправке Х Конституции США «полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные ею Штатам, остаются соответственно за Штатами или за народом».  
Данное конституционное положение обычно толкуется как «презумпция остаточной компетенции» субъектов американской федерации в пользу признания ее децентрализованной, поскольку, действительно, в сравнении с «фиктивной» федеративной пустышкой  в России, в США штаты имеют право самостоятельно формировать высшие органы законодательной, исполнительной власти; в большинстве штатов избираются и даже могут быть отозваны судьи региональных судов, используются формы непосредственной демократии – референдумы, «народное вето», народная законотворческая инициатива и др., многие вопросы важнейших отраслей законодательства (гражданское, трудовое и др.) регулируются на уровне штатов.  
В государстве с прецедентной правовой системой, федеральная судебная система которого возглавляется Верховным Судом, данная «правовая позиция» суда имеет нормативный и общеобязательный для граждан и организаций характер и потому не может игнорироваться при освещении вопроса о безусловности или условности принципа остаточной компетенции штатов в США. Поэтому принципиально ошибочным будет рассматривать поправку X Конституции США в качестве «жесткой» нормативной основы и реальной гарантии сохранения в США исключительной сферы полномочий штатов. В конституционной практике не поправка к Конституции, а «опережающее» нормотворчество штатов и инертность федерального законодателя служат источниками сохранения исключительной законотворческой «вотчины» штатов.

Как и в Конституции  США, сфера исключительного ведения  земель в Основном Законе прямо не предусмотрена, действует негативный тип регулирования или принцип остаточной компетенции, заключающийся в том, что по предметам ведения, прямо не определенным в имеющиеся сферы, полнотой власти обладают органы земель. В области законодательства ч. 1 ст. 70 подтверждает презумпцию компетенции земель: «Земли имеют право законодательства, поскольку настоящим Основным законом законодательные полномочия не переданы Федерации». И далее в ст. 73 и 74 определяются две сферы законодательной компетенции — федеральная и совместная (соответственно 12 и 30 позиций), которые еще в ряде статей уточняются по отдельным вопросам.

Таким образом, данные положения  весьма схожи «презумпции компетенции  штатов», выявляемой конституционалистами на основании поправки X Конституции  США (1791г.).

Вместе с тем в  разительном отличии от Конституции  США, Основной закон Германии не лишил  земли возможности законодательствовать в сфере исключительной федеральной  компетенции: они могут делать это, если специально уполномочены федеральным  законом (ст. 71).  
    В сфере осуществления государственных полномочий ст. 30 Основного закона Германии четко сформулирована презумпция компетенции земель: «Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач являются делом земель, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования». По мнению специалистов, данная своеобразная форма презумпции компетенции земель свидетельствует о принципиальной децентрализованности германской федерации. 

Поскольку Конституция  США не предусматривает разделение полномочий по осуществлению государственных полномочий между федеральным центром и штатами, то данная норма является характерной особенностью именно немецкого федерализма.

4. Наличие и характеристика  сферы совместной (конкурирующей) компетенции. 
Специалисты в сфере конституционного права США отмечают, что в силу расплывчатости изначальных границ между двумя «взаимоисключающими» сферами полномочий, а также по причине последующего принятия ряда весьма широко сформулированных поправок (XIII-XVI) в Конституцию США вместе с законотворческими полномочиями Конгресса в целях реализации данных поправок, de facto, вне конституционного закрепления в США уже с начала 50-х гг. сформирована сфера «параллельных полномочий федерации и штатов». «Конгресс использовал некоторые из своих полномочий, вытекающие из поправок, но их главное значение для конституционной системы проявилось благодаря судебной практике. Наибольшее расширение власти Конгресса принимать законы, вытесняющие власть штатов, происходило благодаря распространительному толкованию положения из статьи I Конституции о праве Конгресса регулировать торговлю.  
Сосуществование по одному и тому же предмету правового регулирования, как норм права штата, так и федеральных норм определяется и тем, что в практике Верховного суда США выработана доктрина «преимущественной силы» [preemption] федеральных нормативных актов в отношении нормативных актов штатов, что касается регулирования отношений в какой-то сфере. Конгресс вправе указать прямо в федеральном законе на такую «преимущественную силу», и часто к этому прибегает. В этих случаях масштабы действия закона с «преимущественной силой» и вытекающие из него последствия для применения законов штатов являются вопросом того или иного толкования закона.