Распад СССР и становление новой модели международных отношений на постсоветском пространстве

30 декабря 1991 г. на встрече  глав государств СНГ было принято  Временное соглашение о Совете  глав государств и Совете глав  правительств СНГ, подписаны другие  соглашения, которыми намечались  пути и механизмы решения наиболее  остро вставших в условиях  распада СССР вопросов: о собственности  бывшего СССР за рубежом, о  Вооруженных Силах и Пограничных  войсках, Соглашение по стратегическим  силам и некоторые другие.

Первые учредительные документы СНГ - Минское соглашение от 8 декабря и алматинский протокол от 21 декабря 1991 г. были впоследствии дополнены Уставом Содружества, принятым в Минске 22 января 1993 г. и вступившим в силу в январе 1994 г.

Членство в СНГ

Создание Содружества одиннадцати государств считалось успехом российской дипломатии. Ведь осенью 1991 г. не более семи бывших республик, да и то с оговорками, проявляли интерес к участию в ССГ. Правда, 7 ноября 1992 г. Национальное собрание Азербайджана не ратифицировало учредительные документы СНГ, и в течение года представители Баку участвовали в работе Содружества в качестве наблюдателей. Однако с конца 1993 г. после возвращения Азербайджана и вступления Грузии в рамках СНГ сотрудничают двенадцать стран бывшего СССР. Тем не менее в вопросе о членстве в СНГ сохраняется немало двусмысленностей.

В 1993 г. Молдова, Туркменистан и Украина не подписали решение об Уставе Содружества, хотя впоследствии Кишинев присоединился к нему. Названные три государства не ратифицировали Устав. В этой связи 31 марта 1994 г. Экономический Суд СНГ рассмотрел вопрос о толковании положений учредительных документов Содружества с точки зрения членства в нем. Суд исходил из решений СГГ и СГП, принятых летом 1992 г. и предполагавших, чтогосударствами - участниками СНГ могут считаться страны, подписавшие и ратифицировавшие два документа - Минское соглашение и алматинский протокол. Исходя из данных о ратификации этих документов, а также учитывая последующее вступление в СНГ Азербайджана и Грузии, суд решил, что участниками СНГ могут считаться 11 стран. Одновременно Молдова, получившая отсрочку для ратификации учредительных документов до 22 апреля 1994 г., также могла приобрести статус участницы СНГ. 8 апреля 1994 г. Кишинев ратифицировал оба документа и стал двенадцатым участником Содружества.

Что касается членства в СНГ, то суд не мог не учитывать, что три государства не ратифицировали Устав, и отнес к членам СНГ лишь девять стран: Азербайджан, Армению, Беларусь, Грузию, Казахстан, Кыргызстан, Россию, Таджикистан и Узбекистан. Молдова, Туркменистан и Украина официально членами СНГ не являются, однако считаются его участниками. При этом ни в одном документе СНГ не проводится различие между статусом членов и участников Содружества. 

Органы СНГ

За семь лет существования СНГ в его рамках были созданы 64 различных органа. Их принято делить на уставные (основные) и отраслевые (специализированные), хотя в документах СНГ отсутствуют ясные критерии для отнесения отдельных органов Содружества к той или иной категории.

К основным (уставным) органам СНГ относятся, в частности: Совет глав государств, Совет глав правительств, Межпарламентская Ассамблея(создана 27 марта 1992 г. со штаб-квартирой в Санкт-Петербурге), Совет министров иностранных дел (СМИД, создан 23 сентября 1993 г.), Совет министров обороны (СМО, учрежден 14 февраля 1992 г.),Межгосударственный Экономический Комитет Экономического Союза (МЭК, учрежден 21 октября 1994 г.; аппарат МЭК находится в Москве),Исполнительный секретариат (учрежден 24 сентября 1993 г. вместо рабочей группы по подготовке встреч СГГ и СГП, существовавшей с декабря 1991 г., расположен в Минске), Экономический Суд (учрежден 6 июля 1992 г.), Штаб по координации военного сотрудничества (учрежден 24 декабря 1993 г., расположен в Москве), Совет командующих Пограничными войсками(учрежден 24 сентября 1993 г.), Совет министров внутренних дел(учрежден 19 января 1996 г.).

Помимо этого в СНГ существует около пятидесяти специализированных органов, призванных обеспечивать координацию деятельности национальных ведомств на отдельных направлениях сотрудничества.

Компетенция каждого из органов СНГ определяется специальными соглашениями и положениями. При этом можно провести различие между политическими (принимающими окончательные решения), совещательными (готовящими проекты политических решений) и координирующими органами Содружества.

Политическими органами СНГ являются Советы глав государств и глав правительств. Именно они наделены правом принятия окончательных решений - СГГ по любым вопросам, относящимся к компетенции СНГ, а СГП - в экономической и социальной областях.

К совещательным органам относится большинство советов министров стран СНГ, которые изначально не были уполномочены принимать самостоятельные решения. В их компетенцию входили подготовка решений СГТ и СГП, а также исполнение решений последних. Правда, 21 октября 1994 г. СГТ постановил, что на его рассмотрение должны выноситься лишь стратегические вопросы развития СНГ. Этим же решением СМИД, СМО, МЭК и другие органы Содружества были уполномочены принимать окончательные решения по вопросам, входящим в их компетенцию. Однако это решение не изменило фактический порядок работы органов Содружества.

Координирующие органы СНГ, как правило, не уполномочены принимать окончательные решения. В их задачи входит координация деятельности отраслевых министерств, внесение предложений в уставные органы. Правда, положения о ряде отраслевых органов, утвержденные за последние пять лет, предусматривают возможность принятия ими самостоятельных решений в пределах собственных полномочий. Однако эти решения могут носить, как правило, лишь рекомендательный характер.

24 декабря 1993 г. в СНГ был  введен институт председателъствования в уставных органах. Первоначально председатель должен был избираться на каждые шесть месяцев. В первой половине 1994 г. пост председателя в уставных органах СНГ занимали представители России. 15 апреля 1994г. срок полномочий председателя было решено продлить до года одновременно с продлением срока председательствования России. При этом имелось в виду, что в дальнейшем председатели в уставных органах СНГ будут сменять друг друга в алфавитном порядке. Однако 10 февраля 1995 г., 19 января 1996 г. и 28 марта 1997 г. СГТ каждый раз продлевал срок председательствования России до конца соответствующего года, а в мае 1998 г. он был продлен до 2000 г.

С 1991 г. довольно хаотичный набор органов Содружества неоднократно менялся. Структура органов, предусмотренная Уставом СНГ, успела устареть еще до вступления последнего в силу. Многие отраслевые органы оказались неэффективными. Другие существовали лишь на бумаге. С 1997 г. вопрос о реформе структуры органов СНГ стал предметом особого внимания.

На заседании Совета глав государств СНГ, состоявшемся 1 -2 апреля 1999 г., было принято решение, наметившее основные пути совершенствования и реформирования органов Содружества путем сокращения их количества и численности сотрудников. Исполнительный секретариат, МЭК и рабочие органы отраслевых структур согласно этому решению должны быть реорганизованы в единый, постоянно действующий исполнительный, административный и координирующий орган - Исполнительный комитет СНГ. Принято также решение о создании Экономического совета Содружества. В итоге новая структура органов СНГ предполагает функционирование наряду с Советом глав государств и Советом глав правительств Межпарламентской Ассамблеи, Экономического суда, Совета министров иностранных дел, Исполкома, Экономического Совета, Совета министров обороны и Совета командующих погранвойсками, а также ряда отраслевых советов. 

Порядок принятия решений в СНГ

Порядок принятия решений в уставных и отраслевых органах СНГ регулируется Уставом, Правилами процедуры СГТ и СГП, утвержденными 17 мая 1996 г., а также положениями о соответствующих органах.

Уже в 1992 г. в СНГ утвердилась практика принятия политических решений на основе «консенсуса заинтересованных сторон» : при формальном требовании консенсуса для принятия решения в СГТ или СГП каждое государство имеет право заявить о своей «незаинтересованности» в том или ином вопросе (это делается путем неподписания соответствующего документа), а решения считаются обязательными лишь для тех государств, которые их подписали. Лишь немногие документы СНГ подписаны всеми двенадцатью странами. Как правило, не только Молдова, Туркменистан и Украина, но и Азербайджан, Грузия, Узбекистан не поддерживают предложения, направленные на наделение органов СНГ наднациональными полномочиями.

В совещательных органах СНГ решения обычно принимаются на основе консенсуса, тогда как правила принятия решений в специализированных органах более дифференцированы. Чаще всего решения или рекомендации, подразумевающие проведение скоординированной или общей политики в соответствующих областях, требуют консенсуса, в то время как рекомендации по другим вопросам могут быть приняты квалифицированным (обычно 3/4) большинством голосов. В других случаях решения принимаются простым большинством голосов, однако они необязательны для тех государств, которые голосовали против или выразили незаинтересованность в соответствующем вопросе. Решения отраслевых органов в большинстве случаев носят рекомендательный характер. 

Основные этапы сотрудничества стран СНГ

В развитии СНГ можно выделить два основных этапа. Первый - 1992 - 1993 гг. - характеризовался попытками сохранить целостность постсоветского пространства. В основном был завершен раздел наследства бывшего СССР. Происходила ломка механизмов в прошлом межреспубликанского сотрудничества. Основным результатом первого этапа стало быстрое и лишь отчасти регулируемое экономическое, правовое и политическое размежевание стран бывшего СССР.

В условиях распада постсоветского пространства на втором этапе, начало которого можно отнести к осени 1993 г., страны Содружества приступили к поиску новых механизмов взаимодействия в различных областях, которые позволили бы сочетать интересы всех или хотя бы большинства его участников. В 1997 г. стало очевидно, что прилагавшиеся на втором этапе усилия в основном оказались безуспешными. С нарастанием критики СНГ за его неэффективность как инструмента многостороннего сотрудничества начался поиск новых, менее амбициозных, но прагматичных решений проблем, с которыми сталкиваются в своем сотрудничестве страны Содружества. В центре внимания при этом оказались два вопроса: реформа структуры органов СНГ и формирование зоны свободной торговли. 

Организация экономического сотрудничества

На начальном этапе в СНГ доминировал упрощенный подход к развитию экономического сотрудничества, сводившийся к поддержанию унаследованных от СССР хозяйственных связей. В 1992г. страны СНГ заключали соглашения, определявшие конкретную номенклатуру и объемы взаимных поставок, как правило, включавшихся в госзаказ. Первая многосторонняя договоренность такого рода была достигнута главами правительств в январе 1992 г. Однако эти соглашения не могли оказаться эффективными и не выполнялись.

При дефиците товаров началось сокращение взаимного товарооборота, поставки ориентировались на внутреннее потребление. Вырос валютный экспорт сырья в третьи страны. В условиях либерализации цен, особенно на энергоносители, начавшейся приватизации существенно менялась структура торговых интересов стран СНГ. Соглашения, подписанные на 1993 г., основывались уже на принципах свободной торговли. Расширилась свобода выбора тарифной политики в отношении третьих стран. Значительно сократился перечень товаров, поставки которых включались в госзаказ.

Летом 1993 г., в условиях окончательного распада рублевой зоны, стал очевидным распад единого экономического пространства бывшего СССР, выразившийся, в частности, в резком снижении товарооборота между странами СНГ . Основу новой концепции экономической интеграции стран Содружества должен был составить подписанный в сентябре 1993 г. Договор об экономическом союзе стран СНГ. Договором не учреждался экономический союз, а лишь утверждалась концепция его поэтапного формирования. На первом этапе предстояло создать зону свободной торговли. На втором - таможенный и платежный союзы. На третьем - общий рынок товаров, капитала и рабочей силы, а на заключительном этапе - валютный союз, предполагавший проведение его участниками согласованной бюджетной, налоговой, кредитно-денежной и валютной политики.

Поставленные договором цели, однако, оказались невыполненными, хотя с 1994г. подписано немало соглашений, предусмотренных концепцией союза. Проблемой стало не только хроническое невыполнение подписанных соглашений, но и нарастающая дифференциация экономических интересов стран СНГ, несовместимость их экономической политики и законодательства, стремление диверсифицировать связи с третьими странами. К тому же практика экономического сотрудничества в СНГ в последние годы во многом свелась к обмену неконкурентоспособными товарами под лозунгом восстановления прежних экономических связей, что на практике вело лишь к консервации советских стандартов производства и потребления.

Попытка вдохнуть новую жизнь в идею экономической интеграции хотя бы при более узком составе ее участников была предпринята в 1996 г. Вслед за подписанием 29 марта 1996 г. Беларусью, Казахстаном и Россией соглашения о таможенном союзе последовало подписание ими же при участии Кыргызстана четырехстороннего Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях , центральным звеном которого является формирование таможенного союза. 2 апреля 1996 г. был подписан Договор об образовании Сообщества Беларуси и России, преобразованный в мае 1997 г. в договор о союзе двух стран.

Однако ни четырехстороннее соглашение, ни двусторонний союз России и Беларуси не привели пока к видимому успеху. Если в 1 996 г. статистика отметила рост взаимной торговли стран - участниц четырехстороннего соглашения более чем на 20%, то уже в 1997 г. спад взаимного товарообмена на фоне устойчивого роста внешней торговли стран СНГ с третьими государствами проявился в качестве устойчивой тенденции.

В действительности же и в этих более узких объединениях государств большая часть даже ближайших целей так и не достигнута. Так, если Россия и Беларусь значительно продвинулись по пути формирования общего таможенного пространства, то в рамках «четверки» работа над его созданием, которая должна была завершиться в 1998 г., застопорилась на этапе гармонизации тарифной политики. Начатые ими раздельно переговоры о вступлении во Всемирную торговую организацию лишь осложнили эту работу. С расширением же этой группы после вступления в нее в 1999 г. Таджикистана шансы на достижение поставленных целей еще больше уменьшились. Одновременно с этим попытки формирования узкого таможенного пространства внутри СНГ уже сейчас обострили торговые противоречия со странами Содружества, не входящими в таможенный союз.