Проблема беженцев

Стандарты, закрепленные в Конвенции  о статусе беженцев 1951 г. или в  других международных инструментах, устанавливают нормы обращения (standards of treatment) с беженцами. Конвенция 1951 г. предусматривает различные стандарты  обращения (режимы), в зависимости  от конкретных рассматриваемых прав. Такими видами обращения являются: режим, аналогичный режиму, предоставляемому иностранцу в аналогичных обстоятельствах; наиболее благоприятный режим (или  режим наибольшего благоприятствования), предоставляемый в таких же обстоятельствах  гражданам другой страны; тот же режим, что и в отношении граждан  собственной страны; а также благожелательное, насколько это возможно, отношение.

УВКБ ООН рекомендует, чтобы  процедура определения статуса  беженца соответствовала ряду основных требований. Компетентное служебное  лицо, к которому заявитель (лицо, ищущее убежища) обращается на границе, должно иметь четкие инструкции относительно рассмотрения дел, которые могут  входить в сферу действия соответствующих  международных документов. Необходимо, чтобы представитель властей  действовал в соответствии с нормативными требованиями и передавал эти  дела на рассмотрение властей. Лицо, ищущее убежища, должно получить необходимые  рекомендации относительно того, какой  процедуре ему необходимо следовать. В стране должен существовать специальный  орган, несущий ответственность  за рассмотрение заявлений о предоставлении статуса беженца.

Заявителю должно оказываться соответствующее  содействие, включая услуги квалифицированного переводчика, в передаче дела на рассмотрение властей, предоставляться возможность  связаться с представителем УВКБ ООН. В случае признания его беженцем заявитель должен получить документ, свидетельствующий о получении  статуса беженца. В случае отказа в предоставлении статуса беженца  лицо, ищущее убежища, должно иметь  возможность подать апелляцию. Заявителю  разрешается остаться в стране до принятия решения или до рассмотрения его апелляции.

Под высылкой понимается высылка лица на территорию, на которой он/она  подверглись бы риску преследования  или перемещения на другую территорию, где он/она столкнулись бы с  преследованием. Принцип невысылки (non-refoulement) — основополагающий принцип  законодательства о беженцах, который  запрещает государствам возвращать беженцев под каким-либо видом в  страны или на территории, в/на которых  может существовать угроза их жизни  или свободе. Принцип невысылки  является частью обычного международного права и, следовательно, обязательным для всех государств, независимо от того, являются ли они сторонами  в Конвенции 1951 г. или нет. Обычное  международное право (сustomary international law) — это международно-правовые нормы, которые базируются на постоянной и последовательной практике государств. Чтобы практика государства привела  к формированию обычного международного права, данная практика должна быть признана государством обязательной для себя.

В последние годы деятельность УВКБ ООН характеризуется консолидацией  программ и механизмов, образованных в связи с широкомасштабными  чрезвычайными ситуациями и соответствующими операциями, поиском и реализацией  долговременных решений (добровольная репатриация, местная интеграция, расселение, разработка превентивных стратегий). Основное внимание уделяется методам реагирования на чрезвычайные ситуации, поиску решений, вопросам предупреждения и защиты.

УВКБ  ООН и его функции

УВКБ(Управление Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев) — специализированное учреждение ООН для реализации международного мандата по защите беженцев и предоставления им разнообразной помощи — учреждено в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН в декабре 1949 г. и начало функционировать с 1 января 1951 г. УВКБ ООН играет ведущую роль в координации помощи беженцам. Предоставление материальной помощи осуществляется, как правило, через посредничество правительственных органов заинтересованных стран или неправительственных организаций, в частности организаций Красного Креста и Красного Полумесяца.

УВКБ уполномочено обеспечивать под  эгидой ООН международную защиту беженцев, забота о которых подпадает  под его компетенцию, путем: содействия принятию и ратификации международных  конвенций по защите беженцев, наблюдения за выполнением положений этих конвенций  и предложений необходимых поправок к ним; содействия, посредством заключения специальных соглашений с правительствами, выполнению любых мер, целью которых  является облегчение положения беженцев и сокращение количества беженцев, которым необходима защита; содействия правительственным и частным  усилиям, направленным на поощрение  добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых  странах; облегчения допуска беженцев, не исключая неимущих, на территории разных стран; реализации мер на получение разрешения на перевозку имущества беженцев, крайне необходимого для их расселения; получения от правительств информации относительно количества беженцев на их территории и их положения, а также законов и постановлений, касающихся беженцев; поддержки тесных контактов с заинтересованными правительственными и межправительственными организациями; установления наиболее целенаправленных и эффективных контактов с частными организациями, занимающимися беженцами; облегчения координации усилий частных организаций, опекающих беженцев.

Кроме того, УВКБ, по решению Генеральной  Ассамблеи ООН, может выполнять  функции, связанные с репатриацией и расселением беженцев, а также  выполнять, в соответствии с Конвенцией о сокращении безгражданства, определенные функции для предоставления помощи лицам без гражданства. Региональные и межрегиональные Представительства  УВКБ ООН функционируют в 120 странах  мира.

В государствах, которые не присоединились к Конвенции ООН 1951 г. или Протоколу  ООН 1967 г., касающимся статуса беженцев, УВКБ ООН выполняет свой международный  мандат посредством направления  специальных, так называемых "полевых" миссий. Одним из таких "полевых" офисов является Представительство  УВКБ ООН в Республике Беларусь. УВКБ ООН консультирует государственные  миграционные органы, добиваясь того, чтобы соответствующее национальное законодательство включало международно закрепленные права беженцев и лиц, ищущих убежища, и наблюдает за соблюдением  этих прав, осуществляет организованное переселение беженцев. УВКБ ООН содействует  расширению знаний и понимания на мировом и региональных уровнях принципов обращения с беженцами.

Устав УВКБ ООН утвержден 1 января 1951 г. в соответствии с решением Генеральной  Ассамблеи ООН, он является дополнением  к резолюции 428 Генеральной Ассамблеи  от 14 декабря 1950 г. Согласно Уставу, Верховный  комиссар назначается с целью  обеспечения под эгидой ООН международной  защиты беженцев, подпадающих под  компетенцию Управления. В Уставе содержится определение тех лиц, на которых распространяется компетенция  Верховного комиссара, которое совпадает (хотя и не идентично) с определением, содержащимся в Конвенции 1951 г.

В соответствии с Уставом, Верховный  комиссар компетентен решать проблемы беженцев независимо от временных либо географических границ. Таким образом, лицо, соответствующее критериям  Устава УВКБ ООН, пользуется защитой  ООН, которую обеспечивает Верховный  комиссар, независимо от того, присоединилась ли страна его пребывания к Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г. или нет, и  независимо от того, признается ли это  лицо беженцем этой страной или нет. Беженец может оказаться в  стране, которая не присоединилась к Конвенции 1951 г. или к Протоколу 1967 г., или может быть не признан  беженцем по причине временных или  географических ограничений, приведенных  в Конвенции. Тем не менее это  лицо подпадает под защиту Верховного комиссара в соответствии с Уставом  УВКБ ООН, который рассматривается  как власть, которой поручено обеспечение  международной защиты беженцев и, в  частности, содействие ратификации  международных конвенций по защите беженцев, а также контроль за их применением.

Во время учреждения УВКБ ООН, в  условиях последствий Второй мировой  войны, работа Управления велась прежде всего в Европе, в которой материальная помощь оказывалась главным образом  государствами, предоставившими убежище. Несколько позже, когда многие связанные  с беженцами проблемы в мире начали возникать в развивающихся странах, УВКБ ООН при поддержке международного сообщества было призвано предоставлять  беженцам также материальную помощь. Оказание помощи зачастую дает государствам возможность принимать беженцев, поскольку это в какой-то мере освобождает государства от финансового  бремени, связанного с приемом и  размещением беженцев. Хотя помощь во многих случаях способствовала гарантии защиты, следует помнить, что мандат УВКБ ООН выдан для защиты и  соблюдения основных прав беженцев, а  также для поиска долговременных решений проблем беженцев.

Устав УВКБ ООН также предусматривает  охват в ходе своей деятельности и небеженцев. Согласно данному положению, УВКБ ООН зачастую привлекалось к  защите и помощи возвращенцам (лицам, которые были объектом заботы УВКБ ООН, когда находились вне пределов страны своего происхождения, и которые  оставались под его опекой в течение  ограниченного периода времени  после возвращения домой), некоторым  внутренне перемещенным лицам (лицам, которые бежали из своего дома, но остались в границах своих стран), а также  другим лицам, живущим в условиях, схожих с условиями проживания беженцев вне пределов стран своего происхождения, но которые не были формально признаны в качестве беженцев (таким, как жертвы войны в бывшей Югославии и  различные группы в странах Содружества  Независимых Государств).

Какое-либо лицо становится беженцем только в том случае, когда он/она  пересекает международную границу. Напротив, внутренне перемещенное лицо остается внутри границ государства  его/ее происхождения. Таким образом, различие между беженцами и внутренне  перемещенными лицами является техническим  или правовым, и мало зависит от причин, вынудивших их на исход. На обеих  категориях лиц зачастую сказываются  одни и те же причины исхода. Часто  они имеют аналогичные потребности  в защите и материальной поддержке, которые заслуживают равного  внимания со стороны международного сообщества. Многие организации, занимающиеся гуманитарной помощью, обладают потенциальными возможностями для рассмотрения и удовлетворения нужд как беженцев, так и внутренне перемещенных лиц. УВКБ ООН, чей официальный мандат заключается в защите беженцев, уполномочен  также Организацией Объединенных Наций, при необходимости, действовать  от лица внутренне перемещенных лиц.

Деятельность УВКБ ООН по международной  защите беженцев включает: содействие доступу беженцев к конвенциям и  законодательству по беженцам и реализацию положений таковых; гарантирование обращения с беженцами в соответствии с признанными международным  правовыми стандартами; гарантирование предоставления убежища беженцам и  исключения вероятности принудительного  возврата их в страны, из которых  они бежали; установление соответствующих  процедур определения, является ли то или иное лицо беженцем в соответствии с определением Конвенции 1951 г. и  определениями, сформулированными  в региональных конвенциях; оказание помощи беженцам в нахождении решения  их проблем путем добровольной репатриации, локальной интеграции или переселения  в третью страну; помощь в реинтеграции возвращенцев по приезде домой; а также предоставление защиты и оказание помощи внутренне перемещенным лицам в случае их обращения.

Другие виды деятельности УВКБ ООН  заключаются в оказании помощи в  чрезвычайных ситуациях, которые влекут за собой массовые потоки беженцев; осуществлении на регулярной основе программ в таких областях, как  образование, здравоохранение и  предоставление жилища; содействии самообеспечению  беженцев и их интегрированию в принимающей  стране; содействии добровольной репатриации; содействии переселению в третьи страны беженцев, которые не могут  вернуться домой и в то же время  сталкиваются с проблемами, связанными с предоставлением им защиты в  стране первого убежища.

Одна из уставных задач УВКБ ООН  — поиск долгосрочных решений  проблемы беженцев. Право и политика относительно беженцев имеют в своем  распоряжении как превентивные меры, так и меры, направленные на улучшение  ситуации. Массовых потоков беженцев можно избежать посредством уважения прав человека, включая экономические  права, в странах исхода беженцев. Меры, направленные на изменение ситуации, включают добровольную репатриацию  или, если репатриация невозможна, натурализацию  в принимающей стране или переселение  в третьи страны. УВКБ ООН активно  сотрудничает с Центром по правам человека по разработке решений, направленных на обеспечение максимального уважения прав беженцев во всем мире.

Хотя УВКБ является единственной организацией ООН, в задачу которой входит защита беженцев, зачастую с УВКБ сотрудничают и другие организации системы  ООН. В число этих организаций  входят: Мировая продовольственная программа (МПП), являющаяся основным поставщиком фонда помощи продовольствием; Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), оказывающий помощь правительствам программами, сфокусированными на оздоровлении, питании, образовании, обучении детей и детских социальных службах. ЮНИСЕФ играет также важную роль в защите несопровождаемых несовершеннолетних и в воссоединении семей, оказавшихся разобщенными в ходе исхода из страны их происхождения; Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), действующая в качестве направляющей и координирующей силы в сфере международного здравоохранения и, кроме всего прочего, занимающаяся вопросами иммунизации и организацией компаний по борьбе с ВИЧ-инфекцией; Программа развития ООН (ПРООН), координирующая все действия по развитию, предпринимаемые в системе Организации Объединенных Наций, долговременные планы по развитию, осуществляемые за рубежом по завершении этапа чрезвычайных обстоятельств, и играющая важную роль в реализации программ интеграции и реинтеграции; и Управление Верховного комиссара ООН по правам человека, играющее ведущую роль в вопросах по правам человека и концентрации усилий на вопросах соблюдения прав человека на международном и национальном уровнях, координирующее проведение мероприятий в сфере прав человека в системе Организации Объединенных Наций и реагирующее на серьезные нарушения этих прав.