Организация публичной власти на местах в Великобритании и США

Организация публичной власти на местах в Великобритании и США (сравнительный анализ) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Содержание 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение 

      Понятие "механизм публичной власти" в  последние годы получило достаточно широкое распространение в научной литературе, посвященной вопросам территориального управления. Так, в федеративных государствах данный механизм включает в себя три основные компонента, три уровня публичной власти: федеральный уровень, уровень субъектов федерации, а также уровень местного управления (местного самоуправления), который, в свою очередь, может состоять из нескольких звеньев. В унитарных же государствах механизм публичной власти включает в себя два уровня: центральный уровень и уровень местного управления (местного самоуправления).

      Важнейшими  принципами, на основе которых функционирует  механизм публичной власти современного государства, являются принцип разграничения  полномочий между различными уровнями территориального управления, а также принцип субсидиарное. Принцип разграничения полномочий предполагает, что каждый уровень публичной власти самостоятельно осуществляет реализацию законодательно возложенных на него полномочий и несет за это ответственность. Согласно же принципу субсидиарности те или иные полномочия не должны передаваться на более высокий уровень в том случае, если они могут быть должным образом осуществлены на более низком уровне. Каждый уровень управления, таким образом, берет на себя ответственность за решение тех проблем, которые он способен решить наиболее эффективно. Но если по каким-либо причинам власти одного уровня перестают справляться со своими полномочиями и не в состоянии обеспечить соответствующие права и интересы граждан, то вышестоящие органы публичной власти, используя установленные правовыми нормами процедуры, в рамках своей компетенции и своих возможностей берут на себя обеспечение решения необходимых задач. 

1. Организация публичной  власти на местах  в Великобритании 

      Термин "самоуправление" в Британском законодательстве практически не применяется. Здесь в основном говорит о местном управлении, которое рассматривается как одна из форм административного управления, осущест-вляемая в рамках соответствующих территориальных единиц. В Англии, начиная с древности и до настоящего времени, организация государственной власти отличалась тем, что большинство функций внутреннего управления концентрировалось в местном управлении, которое осуществлялось естест-венно сложившимися союзами, объединенными территориальным единст-вом. Органам власти на местах вверялись все стороны управления - от поли-цейской до судебной власти. Поэтому в Англии местное управление и местное самоуправление могут рассматриваться как тождественные понятия.

      Кроме того, в Великобритании и других странах англосаксонского пра-ва отсутствуют назначаемые сверху представители центра на местах. При применении первого подхода получается, что здесь практически вообще нет местного управления как такового, хотя именно данный термин используется как в законодательстве, так и в работах отдельных британских исследователей.

      В современных государствах системы  местного управления в своей основе строятся в соответствии либо с англосаксонской  моделью местного управления, либо с континентальной моделью. Англосаксонская  модель получила распространение не только в Великобритании, но и в таких странах англосаксонского права, как США, Канада, Австралия и др. Для данной модели характерны отсутствие прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим по каким бы то ни было вопросам, значительная роль комитетов (комиссий) представительных органов в местном управлении. Англосаксонская модель также не предусматривает функционирование на местах полномочных представителей центрального правительства, 

 нее  характерна и определенная изолированность  политических процессов на национальном и местном уровнях.

      В странах англосаксонского права источником полномочий местных органов наряду со статутами являются судебные прецеденты, значительно регулирующие устанавливаемую актами парламента компетенцию местного управления. Здесь утвердился принцип "позитивного" регулирования деятельности местных властей, в рамках которого объем полномочий последних устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы вправе совершать лишь действия, которые непосредственно предписаны законом. В противном случае такие действия могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными (принцип ultra vires).

      Таким образом, в странах англосаксонского права, и в первую очередь в  Великобритании, местные власти формально имеют лишь те полномочия, которые предоставлены им парламентскими статутами, что "отражает типично британский подход к местному управлению как к инструменту национальной политики". В британской литературе отмечается, что "местные органы являются публичными корпорациями и как таковые обязаны своим существованием исключительно законодательству. Любое действие местного органа должно быть, поэтому оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента".¹

      Действие  принципа ultra vires применительно к местным органам в странах англосаксонского права, однако, не стоит абсолютизировать. Как подробным не было бы законодательство, регулирующее полномочия местного управления, оно вряд ли способно предусмотреть все вопросы, которые могут возникнуть перед тем или иным местным сообществом. Муниципалитетам в интересах населения приходится время от времени совершать действия, прямо не предусмотренные законом, поскольку избиратели вряд ли могут быть удовлетворены бездействием местных властей в решении насущных    проблем

      муниципалитеты  в англосаксонских странах на практике проводят различие между двумя  видами незаконных действий: теми, что  непосредственно запре-щены законом, и теми, что прямо им не разрешены. Предпринимаемые в ин-тересах населения, последние чаще всего сходят местным советам с рук, пос-кольку обычно не находится никого, кто бы хотел обжаловать такие действия в судебном порядке.

      Контроль  за деятельностью местных властей  в рамках англосаксонской модели осуществляется преимущественно косвенным путем: через централь-ные министерства, а также судебные органы. При анализе места и роли местных органов в политической системе упор обычно делается на то, что они являются составной частью механизма государства. Используемый в законодательстве этих стран термин "местное управление" обычно указывает лишь на один из критериев отграничения местных органов от всех других государственных - их локальный характер.

      В последние десятилетия в Великобритании осуществляются радикаль-ные конституционные реформы, трансформирующие всю систему государст-венного управления. Эти реформы, в частности, были вызваны вступлением Соединенного Королевства в Европейский Союз и обязательствами приведе-ния внутреннего законодательства в соответствие с законодательством дан-ной организации. Одним из элементов конституционных преобразований в Великобритании является реформа местного управления. Основными напра-влениями данной реформы являются: модернизация процесса принятия ре-шений, оптимизация механизма обслуживания населения, изменение струк-туры местного управления и организации местной исполнительной власти (в том числе и введение прямых выборов мэра в отдельных территориальных единицах), обеспечение развития экономики и благосостояния населения, охрана окружающей природной среды, а также выработка новых этических рамок поведения должностных лиц органов местного управления.

      Хотя  местное управление Великобритании традиционно относится к англосаксонской  модели местного управления, в последние  десятилетия прослеживается ее сближение с континентальной моделью. Об этом, в частности, свидетельствуют реформирование структуры органов местного управления Великобритании, дискуссии о применении принципа негативного регулирования местного управления наряду с существующим в настоящее время позитивным принципом, повышение роли статутов в вопросах регулирования местного управления по сравнению с частными актами, некоторая корректировка законов Великобритании с учетом Европейской хартии местного самоуправление.

      Местное управление занимает двойственные позиции в механизме публичной власти Великобритании. С одной стороны, в условиях британской неписаной конституции местное управление, считающееся частью общей административной системы, лишено конституционных гарантий и регулируется актами парламента. С другой стороны, определенной гарантией автономии местного управления являются традиции муниципального управления, сложившиеся в ходе эволюции британской государственности. Кроме того, органы местного управления Великобритании обладают собственной легитимностью и определенной самостоятельностью.

      В последние десятилетия имеет  место фактический отказ от традицион-ной модели, в рамках которой местные власти практически все муниципаль-ные услуги оказывали самостоятельно, и происходит все большее разделение функций оказания услуг и функций стратегической ответственности за по-добные услуги. Имеет место как передача отдельных муниципальных функ-ций полуавтономным специализированным организациям - КВАНГО, так и делегирование некоторых полномочий на субмуниципальный уровень – со-седским советам, советам потребителей и т. п., что в конечном итоге способ-ствует усилению организационной фрагментации муниципального управления.

      В отношениях между центральным правительством и местным управ-лением ни одна из сторон по сути не выступает как единое целое, поскольку у каждого министерства по отношению к местному управлению была традиционно своя политика, хотя в настоящий момент и осуществляется попытка унификации под эгидой офиса заместителя премьер - министра. Сами же муниципалитеты в настоящее время не обладают равным объемом прав и обязанностей, поскольку система Всесторонней оценки деятельности (Comprehensive Performance Assessment - СРА) их фактически разделила на 5 групп, что дает каждой группе разную степень самостоятельности, свободы и автономии по отношению к центральным властям;

      В рамках сложившейся в Великобритании в настоящее время модели местного управления деятельность муниципальных  властей оценивается гражданами, выступающими, в первую очередь, в  качестве потребителей услуг, преимущественно с точки зрения конечного результата, рыночных принципов эффективности, а не политических соображений. Это позволяет британским исследователям говорить о становлении новой, неполитической модели местного управления. 
 

2. Организация публичной власти на местах в США 

      В США в основу формирования правительственной власти положен принцип разделения властей. Согласно этому принципу, законодательная власть принадлежит конгрессу, исполнительная - президенту, судебная - Верховному и нижестоящим федеральным судам.

      По  конституции, все три ветви власти формируются различным обра-зом. Конгресс избирается непосредственно населением, президент – коллеги-ей выборщиков, Верховный суд - совместно президентом и сенатом. Различ-ны сроки их полномочий. Представители избираются на два, сенаторы - на шесть, президент - на четыре года; федеральные судьи пребывают в должнос-ти пожизненно. По логике Конституции, подобный порядок формирования должен был закрепить независимое положение каждой из трех ветвей власти и утвердить за ними в определенных и жестко очерченных рамках соответст-вующую функциональную компетенцию. Однако развитие пошло по другому пути. В самой Конституции были заложены нормы, трансформирующие тра-диционную схему разделения властей. В дальнейшем они были наполнены новым содержанием, изменившим ту модель, которая представлялась “от-цам-основателям”. Это касается как сфер деятельности, так и форм взаимоотношений трех ветвей власти.

      Собственно, в настоящее время не может идти речь о каком-либо абсо-лютном разделении властей либо о четком разделении их компетенции. Кон-гресс утратил исключительное право законодательствовать. За президентом и многими ведомствами закреплено право на принятие нормотворческих актов. Оно выводится либо из “присущих” президенту полномочий, либо делегируется самим конгрессом.

      По  сути законотворческой является и деятельность судебной власти. В правовую систему конституционные и законодательные нормы преимущест-венно входят в виде прецедентов - судебных решений, в которых дано толко-вание конституционных и законодательных норм и которым суды должны следовать при разрешении сходных дел.