Невоенное сотрудничество в НАТО в контексте универсализации альянса

     В сложных условиях блокового противостояния СБСЕ стало постоянным каналом взаимного  общения между представителями  Востока и Запада, при этом внеся  элемент многосторонности в биполярный мир. Такого механизма общеевропейских переговоров и сотрудничества никогда ранее не было. Именно СБСЕ положило начало тому, что сегодня именуется общеевропейским процессом, став интегральным элементом системы европейской безопасности позднего этапа холодной войны.  

     2.2 Евроатлантизм в условиях исчезновения мировой биполярности

     Расширение  НАТО на Западе с самого начала рассматривалось  в трех ракурсах⁸:

     расширение  «миссии» (т.е. целей альянса, зафиксированных  в Североатлантическом договоре как чисто оборонительные);

     расширение  «зоны ответственности»;

     расширение  состава.

     Под расширением миссии альянса с  самого начала понималась возможность  участия сил НАТО в миротворческих операциях.

     До  начала 1990-х годов среди союзников  не было консенсуса по вопросу о  допустимости выхода за рамки Вашингтонского договора 1949 г., к тому же Стратегическая концепция, принятая одним из саммитов альянса, ограничивала пространство маневра, поскольку гласила, что «ни одно из вооружений альянса никогда не будет применено с иной целью, нежели самооборона»⁹. Нейтрализации возражений отдельных участников альянса против расширения миссии способствовали решения СБСЕ (1992 г.) и СБ ООН (1994 г.) по Югославии, принятые в том числе и при поддержке России и санкционировавшие применение сил альянса за пределами его зоны ответственности в осуществлении не свойственных ему прежде задач. Эти события укрепили позиции радикальных сторонников экспансии в руководстве ведущих натовских держав, что, в свою очередь, в перспективе дало им возможность действовать за пределами официальной миссии и зоны ответственности альянса явочным порядком, не ожидая решений иных международных организаций.

     Кризис  евроатлантизма в начале 90-х годов  прошлого века привел к расширению НАТО. Рассмотрим вероятные причины  кризиса.

     1. Кризис идентичности альянса и угроза его единству в начале 1990-х годов¹⁰.

     Поворот советской внешней политики на 180 градусов, развитие системы соглашений по контролю над вооружениями, а  затем и исчезновение одного из полюсов  биполярной системы привели к  тому, что исходная миссия НАТО, зафиксированная в Вашингтонском договоре 1949 г., – коллективная защита от внешней угрозы – перестала оправдывать существование альянса. НАТО все больше рассматривалась как инструмент поддержания американского военного присутствия в Европе, необходимость которого подвергалась сомнению влиятельными политическими силами во Франции, Германии, Италии и самих США. В начале 1990-х годов усилия, прежде всего Франции, по формированию западноевропейской оборонной идентичности на основе ЗЕС (западноевропейского союза) и франко-германского военного корпуса, казалось, создавали реальную альтернативу НАТО. Одновременно Париж и ряд других столиц стран-членов НАТО настаивали на назначении представителя группы средиземноморских стран командующим южным флангом вооруженных сил альянса (вместо американца). Неспособность администрации Дж. Буша предложить новую стратегию развития альянса ослабляла ее авторитет в Североатлантическом совете, в котором складывалось неблагоприятное для Вашингтона и Лондона соотношение сил. Создавалось впечатление, что НАТО как бюрократический институт и сообщество военно-политических элит оказалась под угрозой тихого отмирания или распада на полусамостоятельные единицы. В этой обстановке нестабильность посткоммунистического пространства и стремление проамерикански настроенных правительств Центральной и Восточной Европы к вступлению в альянс давали сторонникам сохранения военного присутствия США в Европе и брюссельским чиновникам последнюю возможность оказаться востребованными историей, а заодно изменить конфигурацию сил в альянсе в свою пользу. С этой точки зрения расширение НАТО рассматривается как альтернатива смерти НАТО.

     2. Противоречия по стратегическим  вопросам внешней политики внутри  американского общества¹¹.

     Среди частных проявлений общего кризиса внешнеполитической и оборонной идентичности западного мира, вызванного исчезновением противника, нарастание разногласий внутри американской элиты было, пожалуй, наиболее знаменательным и чреватым серьезными последствиями для всей конструкции евроатлантизма. При этом наиболее далеко идущая стратегическая альтернатива статус-кво была связана с подъемом неоизоляционистских настроений в элите и в обществе. Неоизоляционисты и близкие им по духу силы выступали против участия американских войск в каких-либо операциях, в особенности многосторонних, если они не связаны непосредственно с защитой национальных интересов, за сведение к необходимому минимуму и, во всяком случае, нерасширение союзнических обязательств, в особенности в Европе и на Ближнем Востоке.

     3. Дефицит легитимности нового  общественного строя в странах  Центральной и Восточной Европы¹².

     Экономические и социальные потрясения 1990-1993 гг., связанные  с использованием методов шоковой  терапии, привели к поражению  правых реформаторских правительств на парламентских выборах в Венгрии и Польше. Между тем Европейский Союз был явно не готов идти на экономические жертвы ради интеграции т.н. «бедных родственников». Прежний «железный занавес» плавно превращался в экономический водораздел между богатыми и бедными европейцами. Именно внутренняя системная нестабильность, порожденная историческими причинами, периферийным статусом в мировой системе и ожиданиями экономических чудес в связи с реформами, а отнюдь не «имперский синдром» России, стали источником угроз, подтолкнувших элиты этих стран (как, кстати, и российских политиков) к сближению с НАТО. Лидеры восточноевропейских общин воспользовались идеалистическим восприятием революций 1989 г. для повышения своего статуса в американской политике. Принятие США союзнических обязательств по отношению к восточноевропейцам должно было стать институциональной гарантией сохранения и упрочения этого статуса.

     4. Изменение отношения к России  в западных обществах¹³. Возникновение негативного образа России на Западе было немаловажным сопутствующим фактором, который усиливал действие основных движущих сил натовской экспансии. Возможности Москвы в период перестройки влиять на внутриполитические процессы в странах НАТО были исторически связаны с идеалистическим настроем и системой ценностей значительной части западного общественного мнения. В момент смены системы ценностей этот дипломатический ресурс был утрачен. 
 

§3 НЕВОЕННОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В НАТО В КОНТЕКСТЕ УНИВЕРСАЛИЗАЦИИ АЛЬЯНСА 

3.1 Развитие невоенного сотрудничества НАТО как фактор мировой политики: политико-экономический аспект взаимодействия.

     Другим  малоизученным аспектом деятельности НАТО является развитие сотрудничества в тех сферах, которые напрямую не связаны с военной составляющей Организации Североатлантического Договора. На примере Средиземноморского диалога мы могли видеть, что наряду с военным сотрудничеством, НАТО все большее внимание уделяет проблемам «мягкой» безопасности, и это не случайно. За пятьдесят лет существования НАТО в рамках Североатлантического союза была создана целая сеть структур, которые призваны содействовать сотрудничеству, консультациям и решению международных проблем в политической, экономической, экологической, социальной, правозащитной и культурной областях, причем цели такого сотрудничества были определены еще при создании альянса.

     Надо  сказать, что в эпоху «холодной» войны эти области взаимодействия считались неотъемлемой организационной  составляющей военной структуры  НАТО и не рассматривались советской  пропагандой как независимые. Справедливости ради следует сказать, что в то время они действительно занимали подчиненное положение по отношению к военной структуре блока. Однако невоенные органы альянса уже оформились вчерне к началу 70-х годов, что позволило президенту Р. Никсону заявить на юбилейной сессии НАТО 1969 года о наличии «трех измерений НАТО»: военного, политического и социального.¹⁴

     Тем не менее в начале 90-х годов  для многих стало откровением, что  Североатлантический альянс занимается чем-то иным, кроме коллективной обороны  и безопасности. Вместе с тем по инерции НАТО продолжает рассматриваться как исключительно военная организация, и другие области сотрудничества практически не освещаются в современной российской научной публицистике. В этом, на наш взгляд, состоит главная ошибка российских исследователей.

     Однако  вопреки бытующему мнению «периферийные» сферы сотрудничества достаточно динамично  развиваются, и такая тенденция  будет сохраняться и в будущем. Это, тем не менее, не говорит в  пользу того мнения, что НАТО намерено полностью отказаться от своей военной составляющей. Напротив, настоящую ситуацию следует рассматривать в более широком контексте универсализации Североатлантического союза, при которой военная проблематика наряду с политической, экономической, экологической, научной и правозащитной будет играть сбалансированную роль в новой стратегии НАТО. Но пока руководители альянса все-таки уделяют больше внимания военно-политической составляющей блока, хотя невоенные сферы потенциально имеют шанс занять ведущее место в деятельности организации.

     Сама  по себе универсализация НАТО имеет  как позитивные, так и негативные стороны с точки зрения российских внешнеполитических интересов. Ясно, что  она прежде всего приведет к трансформации  военной составляющей НАТО и как  следствие, к снижению военной угрозы, которую блок представляет для России. Безусловно, это не может не радовать представителей российской внешнеполитической элиты. Но универсальная НАТО таит в себе и определенную долю опасности.

     Дело  в том, что в системе международных  отношений уже есть одна структура, которая занимается широким кругом вопросов. Это Организация Объединенных Наций. Учитывая ту критику, которой она подвергается со стороны американской администрации, не исключена постепенная трансформация НАТО по модели ООН с целью создания аналогичной, но намного более эффективной, по мнению американских политиков, организации. В этих условиях Россия не сможет заблокировать решение НАТО, поскольку не является членом данной организации и в отличие от Совета Безопасности ООН не имеет право вето. Эту ситуацию можно рассматривать как попытку легитимизировать принятие решений в обход Объединенных Наций, и на практике такая тактика уже была опробована в Югославии в 1999 году.

     Теперь  перейдем непосредственно к невоенной  составляющей Североатлантического альянса. Невоенная структура НАТО представлена работой профильных комитетов, занимающихся различными сферами сотрудничества. С 1956 года начал работу «Комитет трех мудрецов», деятельность которого касается широкого спектра невоенных проблем. Его появление в значительной степени было связано с «разрядкой» в международных отношениях в связи с приходом к власти в СССР Н. С. Хрущева и началом оттепели. В связи с этим руководство НАТО приняло решение о начале разностороннего сотрудничества с Советским Союзом, в том числе и в областях, не связанных с военным противостоянием.

     Прежде  всего данный комитет брал на себя задачу обеспечить всесторонние консультации с СССР и Организацией Варшавского  Договора по политическим и другим невоенным вопросам, а также общую линию НАТО на переговорах с ОВД по данной проблематике. Этот комитет, получивший неофициальное название «Комитет трех», возглавил А. Гарриман, и в его состав на начальном этапе вошли три министра иностранных дел стран-членов НАТО. Италию в «Комитете трех» представлял Мартино, Норвегию—Ланге, Канаду—Пирсон.

     Основная  функция комитета—«консультировать  Совет НАТО в отношении путей  и методов расширения сотрудничества внутри НАТО в невоенных областях и установлении большего единства в  Атлантическом сообществе».¹⁵ Комитет трех стал первым невоенным органом НАТО, в соответствии с рекомендациями которого в 50-е годы началось создание других невоенных органов альянса.

     Ведущую роль в невоенной структуре блока  играют Политический комитет и отдел  политических вопросов Международного секретариата НАТО, частью которого является директорат по политическим вопросам. Отдел политических вопросов и Политический комитет возглавляются одним должностным лицом—помощником Генерального секретаря НАТО по политическим вопросам¹⁶.

     Международный секретариат работает ежедневно, с  регулярной периодичностью проводятся заседания Политического комитета, что обеспечивает непрерывность  в деятельности политической составляющей НАТО. Политический комитет альянса  анализирует сложившуюся международную обстановку, готовит доклады и составляет рекомендации для Совета НАТО, а также содействует развитию внешнеполитических событий в благоприятном для НАТО русле путем нанесения визитов в те страны, которые представляют собой зону жизненно важных интересов Запада. Так, за последние три года делегация Политического комитета три раза посетила Украину. Последний визит делегации комитета в эту страну, состоявшийся 4 октября 2000 года был связан с неблагоприятными для альянса перестановками в правительстве Украины, потребовавшими экстренных консультаций¹⁷.

     Кроме того, комитет проделывает крайне важную для НАТО работу—сближение позиций стран-участниц и достижение консенсуса внутри блока. Без этого  немыслимо принятие ни одного решения  в рамках НАТО, поскольку любая акция требует единогласного одобрения стран-членов. К сожалению, те государства, которые не входят в Североатлантический альянс, но имеют партнерские отношения с ним, не имеют возможности оказывать серьезного влияния на процесс принятия решения и внутреннее согласование в НАТО, поскольку в Политический комитет входят только представители 19-ти государств.

Россия, подписавшая Основополагающий акт  с НАТО и получившая «право голоса без права вето», не может блокировать  решения Совета Организации Североатлантического Договора. Более того, все это время она была лишена возможности работать в Политическом комитете и участвовать даже в процессе обсуждения. Как правило действовала следующая схема: решения обсуждались и принимались на заседаниях Политического комитета, затем одобрялись на Совете НАТО и только после этого выносились на заседания Совместного Постоянного Совета Россия—НАТО, где 19 членов организации выступали с единой и согласованной позицией против Российской Федерации. Естественно, что Россия имела возможность высказать свое мнение, но реальных рычагов влияния на позицию НАТО оказать не могла даже на стадии обсуждения. Сейчас, с созданием двадцадки Россия—НАТО ситуация объективно улучшится, однако, при условии изоляции в Политическом комитете, Россия вряд ли сможет извлечь для себя политические дивиденды из работы данного органа.