Мировой опыт организации и регулирования международных тендеров

 

План

 

1. Основные принципы зарубежного прокьюремента…………………..3
2. Преференции национальным поставщикам……………………………4
3. Организация государственных закупок на

основе тендеров в различных странах………………………………….6

4. Особенности тендерных процедур в проектах

международных организаций…………………………………………..13

 

 

1. Основные  принципы зарубежного прокьюремента

международный тендер прокьюремент закупка

Термин «государственные закупки» почти в каждой стране интерпретируется по-своему. Обычно разделяются закупки  за счет государственного бюджета на обеспечение жизнедеятельности  и функционирования органов государственной  власти (канцтовары, оргтехника, транспорт  и т. п.) и закупки в целях  обеспечения функций государства (оборона, безопасность, здравоохранение  и т. д.). В любом случае из понятия  «закупки для государственных нужд»  исключаются товары (работы, услуги), закупаемые с целью их дальнейшей перепродажи.

Закупочная практика, существующая в стране, является хорошим индикатором  как уровня развития рыночных отношений, так и состояния экономики  в целом. Существуют различные модели организации закупочной деятельности. Доминируют две из них — распределенная (децентрализованная) и централизованная.

Наиболее эффективным оказывается  комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или  экономики, в частности, путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными  структурами (отделами). Именно такую  структуру имеет система государственных  закупок Великобритании.

Главная из проблем в современной  зарубежной практике госзакупок — пресловутый «человеческий фактор», отражающийся в коррупции и недобросовестности. Речь идет уже не об эпизодическом подкупе чиновников, а срастании власти и бизнеса, вследствие которого наряду с конкурентными методами выбора поставщиков очень важную роль стало играть лоббирование.

Однако хорошо проработанная нормативная  база и грамотное администрирование  закупок вполне могут свести возможные  потери эффективности к минимуму — лобби превращается лишь в один из факторов выбора, работающий в обстоятельствах «при прочих равных».

Следует отметить две важные тенденции  в мировой закупочной практике. Первая заключается в постепенной децентрализации  проведения закупок, вторая — в смене  приоритета закупок от достижения минимальной  цены закупки к выбору максимально  эффективного для заказчика решения  в рамках установленного бюджета.

В зарубежной закупочной практике существует уже устоявшаяся система базовых  принципов, которые включают в себя:

• прозрачность (иногда называемая «транспарентностью», англ. transparency) — открытость и доступность информации о закупках;
• подотчетность и соблюдение процедур (accountability and duprocess) — четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном, контроле;
• открытая и эффективная конкуренция (open and effective competition) — недопущение дискриминации;
• справедливость (fairness) — равные возможности для всех участников закупок.

Эти принципы лежат в основе регламентирующего  закупки законодательства многих стран. Они нашли закрепление в ряде международных документов, в частности  в уже упоминавшемся Многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках ВТО, и являются основными принципами прокьюремента.

 

2. Преференции национальным поставщикам

 

Один из фундаментальных законов  мировой экономики гласит, что  потери национальных потребителей от протекционистской политики всегда выше, чем выгоды национальных производителей. Однако некоторые страны, рассчитывая  поддержать собственную промышленность, предоставляют различного рода преференции местным поставщикам и подрядчикам при госзакупках. Стоит отметить, что эта практика постепенно сокращается, во многом благодаря деятельности международных организаций, таких, как ВТО. Но полностью отойдут от нее, по всей видимости, еще не скоро.

В ряде стран осуществляется государственное  регулирование международных тендерных  процедур с целью упорядочения притока  иностранного предпринимательского капитала и защиты интересов местных фирм.

Во многих развивающихся и промышленно  развитых странах законодательно закреплено право местных фирм на приоритет в уровне цен, т.е. при прочих равных условиях выигрыш присуждается местной фирме даже в том случае, если цена ее предложения выше цены предложения других иностранных участников. Ценовая маржа в пользу местных фирм может составлять от 6% (США, Канада) до 15% (Кувейт, Индия) и даже выше. В ряде стран не допускаются к торгам те иностранные участники, которые в своих предложениях не предусматривают передачу части подряда местным фирмам. Иногда иностранным подрядчикам запрещается ввозить оборудование и материалы, выпуск которых освоен местной промышленностью, введено правило тройного превышения числа местного персонала над иностранным для подрядных объектов, определен перечень работ и услуг, которые иностранный подрядчик обязан передавать местным фирмам. В некоторых странах часть госзаказа резервируется для определенных категорий поставщиков, например, малого бизнеса, организаций инвалидов, учреждений пенитенциарной системы и т.д. Крупные контракты умышленно разбиваются на более мелкие для облегчения доступа национальным производителям. Во многих государствах участие зарубежных компаний в тендерах возможно только через местных агентов или партнеров (Египет, Оман). Для преодоления таких ограничений и повышения возможности выигрыша заказов иностранные компании стали прибегать к созданию консорциумов с участием местных фирм.

Наблюдается тенденция расширения прав организаторов торгов, которые дополняют усилия государств по стимулированию деятельности национальных производителей и повышению эффективности инвестиций. Так, например, широко применяется практика повторных торгов с целью снижения цены. Наряду с ценовой политикой тендерные комитеты при проведении подрядных торгов стали все шире использовать в интересах заказчиков «конкуренцию кредитов», позволяющую принуждать участников тендера принимать на себя обязательства по участию в кредитовании и даже финансировании расходов по сооружению объектов. Нередко кредитно-финансовые условия тендерных предложений являются решающим критерием при определении победителя торгов. В современных условиях все чаще стали использоваться менее явные способы ограничений, такие как таможенные пошлины и нетарифные меры (стандарты, сертификаты, лицензии и т.д.).

Таким образом, можно отметить, что  большинство стран используют различные  способы ограничения доступа  на свои рынки иностранных конкурентов. Однако, как исключение, можно привести Германию, законодательство которой  запрещает оказывать предпочтение национальным участникам.

 

3. Организация  государственных закупок на основе тендеров в различных странах

 

Соединенные Штаты Америки. В целом система закупок на национальные нужды в Соединенных Штатах Америки децентрализованная, однако закупки непосредственно на государственные нужды (обеспечение деятельности госаппарата и т. п.) очень напоминают, как ни странно, систему Госснаба, существовавшую в советские времена.

В настоящее время проведение закупок  для нужд федеральных органов  власти в США является прерогативой Управления общих услуг (General Services Administration, GSA). GSA организует на основе заявок министерств  и ведомств крупнооптовые закупки, используя конкурсные процедуры, в  первую очередь — тендеры. Далее  закупленные товары хранятся на складах GSA и перепродаются заказчикам по оптовой цене с удержанием небольшого процента, используемого для обеспечения  жизнедеятельности GSA.

Закупка на нужды национальной обороны  осуществляет Министерство обороны (Department of Defense) США. Специализированные закупки  проводятся также некоторыми другими  ведомствами.

Законодательную основу системы государственных  закупок в США составляют «Правила закупок для федеральных нужд" (Federal Acquisition Regulations, FAR) и дополнение «Правила закупок для нужд обороны  — дополнение» (Defense Federal Acquisition Regulations — Supplement, DFARS). Эти документы регламентируют всю систему федеральных закупок  и отличаются весьма детальной проработкой  принципов и процедур,

В США используется достаточно мощный механизм преференций и квот для  участия отдельных категорий  поставщиков в госзакупках, включая:

• малый бизнес;
• предприятия, возглавляемые женщинами;
• предприятия с сотрудниками — представителями национальных меньшинств (в первую очередь — коренного населения);
• бизнес с привлечением инвестиций;
• учреждения исправительной системы (тюрьмы и т. п,).

Великобритания. Главным координатором госзакупок в Великобритании является Государственное казначейство. В основе закупочной системы лежит принцип делегирования полномочий и функций, вплоть до уровня конкретного чиновника.

Сами закупки входят в прерогативу  отраслевых министерств, причем действуют  и специализированные «отраслевые» закупочные службы. В каждом министерстве существует департамент контрактной  работы.

Например, Служба обеспечения национальной системы здравоохранения (National Health Service Supplies) обеспечивает закупки и  поставки для медицинских учреждений всех уровней (до уровня сельских больниц  включительно) всех видов необходимых  товаров и услуг, от медицинского оборудования до бытового газа и электроэнергии.

С одной стороны, это позволяет  избежать излишних расходов на содержание специалиста по закупкам в каждом из учреждений, с другой — сэкономить бюджетные средства за счет проведения конкурсов и оптовых поставок.

Законодательной основой британских госзакупок служат «Руководства по закупочной политике» (Procurement Policy Guidelines), а также  ряд других документов.

Германия. Спецификой госзакупок в Германии является минимальное разделение правил проведения закупок государством и коммерческими структурами на основе гражданского законодательства. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также подчиненные им учреждения и организации руководствуются в своей деятельности бюджетным правом.

Контрольная функция при проведении закупок возложена на Федеральную  счетную палату и соответствующие  контрольно-ревизионные органы федеральных  земель.

В основе системы государственных  закупок в Германии лежат три  основных нормативных документа:

• «Положение о госзаказе на услуги» (VOL), части «А» и «Б» в ред. от 12 мая 1997 г.;
• «Положение о госзаказе на строительные услуги» (VOB), части «А» и «Б» в ред. от 3 июля 1996 г. (а также Закон «О внесении изменений в закон "О принципах формирования бюджета"» и «Положение о размещении госзаказов» в ред. от 22 февраля 1994 г. и «Порядок проверки исполнения бюджета» в ред. от 22 февраля 1994 г.); ♦ «Положение о госзаказе на услуги лиц свободных профессий» (VOF) от 12 мая 1997 г.

Госзаказы размещаются на основе открытого (преимущественно) или закрытого  конкурса, а в исключительных случаях  и без объявления конкурса. При  этом процедуры несколько отличаются от привычных: например, на вскрытии тендерных  предложений участники конкурса не присутствуют.

Для привлечения к госзакупкам  малого и среднего бизнеса немецкое законодательство предусматривает  разбиение крупных заказов на лоты, а при бесконкурсном размещении заказов — обязательную ротацию  поставщиков.

Начиная с определенного объема закупки обязательна публикация извещения о проведении конкурса в бюллетене закупок ЕС.

Интересно, что немецкое законодательство запрещает оказывать предпочтение отечественным оферентам.

Европейское сообщество. Рынок государственных закупок в Европейском сообществе (ЕС) составляет порядка 11% ВВП входящих в него стран, из которых 20 % приходится на услуги, 45 % — на товары, 35 % — на работы.

ЕС ставит перед собой целью  создание единого экономического пространства, регулируемого общими правилами, в  том числе и в области государственных  закупок. Они регламентируются посредством  Директив, определяющих правила и  процедуры закупки товаров, работ  и услуг, в число которых входят:

• закупка товаров — The Supplies Directive 93/36/EEC;
• закупка услуг — The Services Directive 92/50/EEC;
• закупка работ - The Works Directive 93/37/EEC;
• соглашение о государственных закупках — Government Procu rement Agreement (GPА) и ряд других (97/52/ЕС, 89/665/ЕЕС, 87/95/ЕЕС).

В основе этих директив лежат принципы:

• равного доступа к информации о планируемой закупке во всех странах — членах ЕС;
• отсутствия дискриминации в отношении участников из стран — членов Союза, в том числе в технических спецификациях;

♦ использования объективных критериев присуждения контракта. Постепенно национальное законодательство стран-членов Союза приводится в соответствие с положениями данных документов.

Правила закупок в ЕС во многом схожи с рекомендуемыми международными документами, такими, как типовой  закон о государственных закупках ЮНСИТРАЛ, хотя имеются и некоторые  важные отличия, которые, в частности, касаются набора применяемых при  закупках процедур.

Несмотря на многолетний опыт проведения государственных закупок, в Западной Европе периодически встречаются различные  нарушения. Так, в июле 2002 г. Европейская  комиссия была вынуждена обратиться в Европейский суд (Court of Justice) в  связи с выявлением отступлений  от закупочных правил в Греции, Франции, Италии и Великобритании. Среди нарушений  — проведение конкурсов без публикации приглашения в официальном издании (Греция), присуждение контракта  без проведения конкурса (Греция, Италия), неоправданные ограничения или  преференции для определенных категорий  участников (Франция), неиспользование  законодательства по госзакупкам полугосударственными предприятиями (Великобритания).