Европейский Союз. Характер объединения и сохранения суверенитета членов Союза

              Предложение Франции было встречено с одобрением большинством стран ЕС. Лишь правительство консерваторов Великобритании выступило с крайне жесткой оппозицией в отношении предложения, особенно по процедуре КБ. Попытки примирить Великобританию были сделаны через «пункт об избежание», согласно которому страна может отказаться от голосования по соображениям «национальных жизненных интересов». Однако в этом случае немедленно возникал вопрос о четком определении этих интересов. Предложение, выдвинутое Германией, состояло в том, что при ссылке на жизненные интересы, это должно быть сделано «главой правительства в письменной форме и в особых случаях». Последняя попытка ограничить «пункт об избежание» была сделана на саммите ЕС в мае, где правительства Франции и Германии сформулировали предложение о том, что страна-член ЕС может сослаться на свои «жизненные интересы» только, если она соберет 27 голосов в свою поддержку в Совете. Такая процедура обеспечивала бы, по крайней мере, то, что «избежание» не будет использовано по тривиальным причинам, таким образом, национальные интересы стран будут приниматься во внимание, однако и деструктивным усилиям будет поставлен некий заслон. Однако это предложение не нашло отражения в окончательном тексте Амстердамского договора.  [2]

В середине 90-годов ЕС концентрирует усилия на второй «опоре» и предпринимает попытку реформировать ОВПБ. Реформы были начаты на Межправительственной конференции 1996 года и завершились подписанием Амстердамского договора в 1997 году.

Для обеспечения успешного функционирования и координации системы ОВПБ введен пост Генерального секретаря Европейского совета – Высокого представителя по ОВПБ. В его функции входит ведение переговоров с третьими сторонами от имени Европейского совета. Европейский совет наделяется правом заключать международные договоры в рамках компетенции ОВПБ на основе единогласия государств-членов. При этом он руководствуется рекомендациями председательствующего государства. Для повышения эффективности ОВПБ предусмотрено учреждение в ее рамках специального Органа раннего оповещения и политического планирования (ОРОПП) под руководством Высокого представителя по ОВПБ.

Отказ Великобритании осенью 1998 от своего оппозиционного курса в отношении европейского военно-политического сотрудничества открыл путь для интеграции ЗЕС в ЕС и развития Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО).

В рамках ЕПБО началась реализация франко-британского плана по созданию Европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР) и датско-нидерландской программы формирования Европейского полицейского корпуса. Согласно первому плану, предусматривается создание Европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР), способных разворачивать в двухмесячный срок воинский контингент численностью 50–60 тыс. человек для проведения гуманитарных и миротворческих акций. Данный проект был поддержан Вашингтонским саммитом НАТО в апреле 1999. Датско-нидерландская инициатива предполагает формирование к 2003 Европейского полицейского корпуса (ЕПК) для выполнения несвойственных вооруженным силам функций по защите гражданского порядка и права в зонах кризисов, в размере до 5 тыс. человек. ЕПК должен быть способен развернуть до 1000 полицейских в 30-дневный период. Именно на эти силы возложено выполнение решения Совета ЕС о посылке в 2003 в Боснию и Герцеговину полицейской миссии, которая заменит размещенный там миротворческий контингент ООН.

Возможность предоставления сил и средств НАТО для проведения европейских операций ЕС обсуждалась в ходе непростых переговоров между двумя организациями, которые завершились 16 декабря 2002 подписанием совместной Декларации НАТО и ЕС по Европейской политике безопасности и обороны (ЕПБО). Признавая за НАТО ведущую роль в поддержании безопасности в Европе, ЕС получило в рамках ЕПБО признание и право доступа к средствам планирования НАТО, включая доступ к штабу Главнокомандующего вооруженными силами НАТО в Европе в г.Монсе (Бельгия). Что касается доступа ЕС к военным ресурсам НАТО, то здесь проблема еще очень далека от своего разрешения.

Сотрудничество в области внутренних дел и правосудия. Начало сотрудничеству в области внутренних дел и правосудия было положено в 1975 созданием межправительственной группы ТРЕВИ («международный терроризм, радикализм, экстремизм, насилие» – TREVI group) в составе министров внутренних дел государств-членов ЕЭС. Функции этой организации включали в себя борьбу с терроризмом, пограничный контроль, регулирование иммиграционных потоков, пресечение нелегальной транспортировки и торговли наркотиками.

С середины 1980-х государства-члены ЕС взяли курс на постоянную координацию политики в области внутренних дел. В 1985 было подписано Шенгенское соглашение между Францией, Германией, Бельгией, Люксембургом и Нидерландами о постепенной отмене контроля на внутренних границах ЕС, а в 1986 – организована Специальная рабочая группа по иммиграции (Ad Hoc Immigration Group) для изучения дел и координации действий по предоставлению политического убежища.

Решения по вопросам правосудия и внутренних дел принимаются на основе межправительственного сотрудничества стран Союза по следующим направлениям:

– политика предоставления политического убежища;

– контроль над внешними границами Союза;

– иммиграционная политика;

– таможенное сотрудничество;

– сотрудничество в области гражданского и уголовного права;

– сотрудничество национальных полицейских служб, создание Европейского полицейского ведомства.

Участие наднациональных институтов ЕС в решениях по этим вопросам сведено к минимуму. Для проведения скоординированной политики в этих областях был создан Совет министров внутренних дел и юстиции стран ЕС, под эгидой которого были начаты совместные полицейские акции, в частности направленные на борьбу с распространением наркотиков.

Стратегия реализации сотрудничества в области внутренних дел и правосудия была закреплена Амстердамским договором и конкретизирована решениями Венского (1998), Тамперского (1999) и Брюссельского (2001) саммитов ЕС, взявшими обязательства по борьбе с наиболее опасными преступлениями – организованной преступностью, торговлей людьми и преступлениями против детей, незаконной торговли оружием и наркотиками, коррупцией и мошенничеством, а также международным терроризмом. [3]

После того как летом 2005 г. Договор, учреждающий Конституцию для Европы[4], был отклонен на референдумах во Франции и Голландии – двух «странах-основательницах» ЕС, – в академическом сообществе усугубилась поляризация мнений о путях дальнейшего развития институциональной структуры Евросоюза. Многие европеисты полагают, что неудача лишний раз свидетельствует о недостаточной демократической легитимности ЕС. По их мнению[5], чтобы избежать подобных кризисов впредь, необходимо организовать широкое общественное обсуждение, которое гарантирует массовую поддержку конституционным основаниям европейской интеграции среди европейцев. В то же время немало политиков и ученых скептически относятся к таким предложениям[6]. Они, в свою очередь, считают, что давно пора отвлечься от неорганичного для природы ЕС конституционного творчества и вернуться к «низким», но более насущным вопросам социально-экономической интеграции, не требующим повышенного общественного внимания.

Вынужденные отказаться от Евроконституции, лидеры ЕС 13 декабря 2007 г. подписали более скромный в своих интенциях Лиссабонский договор[7].

Социальное измерение европейской интеграции, при всей его сегодняшней значимости, имеет весьма скромную цель: обезопасить региональный европейский рынок от общественных потрясений, а отнюдь не вмешиваться в его работу. Учитывая, что становление европейского аналога государства благосостояния маловероятно, наиболее реальный вариант социально ориентированного проекта – как можно более долгое сохранения государства благосостояния, сложившегося на национальном уровне.[8]

Анализ нововведений Лиссабонского договора:

Суть реформ:

1)Упразднена созданная в Маастрихте структура трех опор и, соответственно, прекратили существование Европейское сообщество и Евратом[9]. Европейский союз стал единственной интеграционной структурой и получил статус юридического лица, в том числе и широкую международную правосубъектность[10]. При этом сохранятся два учредительных договора: Договор о Европейском союзе и Договор о функционировании Европейского союза (так отныне называется Договор об учреждении Европейского сообщества). Союз стал более единым с точки зрения его функционирования. Однако отказ от трех опор не отменяет в ЕС разнообразия методов управления, особенно нараставшего в 1990-е годы. ЛД выделяет около 30 сфер компетенции, причем некоторые из них столь обширны, что распадаются на несколько отдельных частей. Так что реально ЕС состоял не из трех опор, а из 20-30 «опорок»; все они в той или иной степени сохранены ЛД. В подтверждение половинчатого характера отказа от структуры трех опор упомянем, что Суд ЕС по-прежнему лишен компетенции в сфере ОВПБ/ЕПБО и существенно ограничен в возможностях контролировать действия государств-членов, вытекающие из коммунитарных обязательств по поддержанию порядка, безопасности и законности.

2)Европейский совет в полной мере стал институтом ЕС. Хотя он и выведен за рамки законодательного процесса, его решения из политических деклараций фактически превращаются в нормативные акты ЕС. Эти решения теперь принимаются не консенсусом, а голосованием. Впрочем, Совет министров имел такое право давно, но пользовался им чрезвычайно редко. И теперь вряд ли Европейский совет будет активно использовать процедуру голосования. В определенной степени решения Европейского совета подпадают под контроль Суда ЕС.

Главное то, что Европейский совет получил постоянного руководителя. Вместо чехарды сменяющих друг друга каждые полгода председательств учрежден пост председателя Европейского совета (его по ошибке часто называют президентом Евросоюза), который будет избираться на 2,5 года с возможностью переизбрания. Это должно способствовать эффективности и последовательности работы Европейского совета и всего ЕС. Однако данная реформа, как и большинство других в Евросоюзе, страдает непоследовательностью: сохранена ротация председательств в Совете министров. Как эти две руководящие структуры будут координировать свою деятельность, покажет будущее. Введение поста председателя Европейского совета создаст и другую проблему: он неизбежно оттянет на себя часть функций председателя Европейской комиссии и в целом ослабит Комиссию.

3) Два новых момента имеют определяющее значение для эффективности функционирования Совета министров в качестве законодателя – это отказ от права вето и изменение системы голосования квалифицированным большинством (ГКБ).

4) ЛД первоначально предусматривал такую необходимую для повышения эффективности деятельности ЕС меру, как реформа Комиссии. Однако из-за провала первого референдума в Ирландии эта реформа была отменена. Фактически ЛД вводит в деятельность Комиссии лишь одно значимое изменение: председатель Комиссии получает dejure полную свободу в распределении портфелей членов Комиссии. Однако defacto он по-прежнему связан политическими соображениями и необходимостью учитывать «пожелания» стран-членов.

5) В определенной степени усиливается роль Европарламента. Процедура совместного принятия решения будет применяться примерно к 80 переданным в компетенцию ЕС вопросам (в настоящее время – 37). Кроме того, Европарламент отныне на равных с Советом министров будет иметь право участвовать в утверждении бюджета ЕС.

6) Национальные парламенты встраиваются в процесс принятия решений в ЕС. Они получают возможность осуществлять мониторинг законодательных предложений Комиссии с целью контроля за соблюдением принципа субсидиарности. Если в течение восьми недель после обнародования предложения Комиссии более трети парламентов стран ЕС заявят, что оно не соответствует принципу субсидиарности, и представят обоснование этого, такое предложение должно быть пересмотрено (так называемый механизм «желтой карточки»).

7) Среди отдельных направлений политики ЕС в наибольшей степени реформирована ОВПБ/ЕПБО. Укрепление ОВПБ является необходимым условием превращения ЕС в «силу, стремящуюся изменить направление мировой политики... и ограничить глобализацию моральными рамками»[11]. В этой связи особое значение имеет учреждение поста избираемого на 2,5 года председателя Европейского совета. Это имеет особое значение для внешней политики, поскольку она до сих пор осуществляется на основе межправительственного сотрудничества. Введен также пост высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности, которому передаются все функции и полномочия высокого представителя по ОВПБ и комиссара по внешним связям. В его подчинение переходит служба внешних сношений, включая все посольства ЕС в третьих странах и при международных организациях[12]. Он будет постоянно председательствовать в Совете министров иностранных дел. Правда, этот высокий представитель одновременно подчинен председателю Комиссии и Европейскому совету, что может существенно осложнить его деятельность.

Как и ожидалось, ОВПБ/ЕПБО сохранилась в своем нынешнем виде – как форма межправительственного сотрудничества. Но все же в этой сфере произошли серьезные изменения. В ЛД не только подтверждена возможность превращения ЕПБО в общую оборону, но и появилось положение об обязательности совместных действий по отражению агрессии против одного из государств-членов. Однако, учитывая серьезные разногласия по целому ряду внешнеполитических вопросов, развитие ОВПБ/ЕПБО, скорее всего, будет происходить в формате постоянного структурированного сотрудничества, то есть с участием не всех 27 стран ЕС.

В целом проведенные реформы дают шанс, что внешняя политика ЕС станет если не единой, то более согласованной, что, при прочих равных условиях, будет способствовать усилению роли ЕС в мире.

              Шаг назад              

В то же время Лиссабонский договор представляет собой шаг назад по сравнению с Конституцией ЕС.

Во-первых, главное достижение Конституции ЕС заключалось в её символическом значении: в самом термине «конституция», в использовании «государственной» терминологии («европейский закон», «министр иностранных дел ЕС» и т.п.), в принятой символике (гимн, флаг и девиз ЕС). Все это должно было способствовать созданию (именно созданию, а не возникновению) у населения чувства европейской идентичности. И все было тщательно вычищено из текста ЛД. Даже невинная символика показалась нежелательной; лишь 16 стран ЕС, особенно приверженные европейской идее, в отдельной декларации заявили, что будут считать указанные гимн, флаг и девиз символами Европейского союза. Текст Хартии фундаментальных прав также исключили из договоров, чтоб не проводить параллелей между ЕС и государством.