История развития делопроизводства в России

    Вопрос 2. История развития делопроизводства в России 

    История делопроизводства в России насчитывает  столетия. С древнейших времен дошли  до нас различные виды документов, с помощью которых мы узнаем историю  своей страны, особенности быта людей  и различных отношений, складывавшихся в далекие времена. Документы  возникли вместе с письменностью, вначале  как средство закрепления имущественных  отношений, а затем, с развитием  письменности, стали средством общения, передачи информации. Документы являются одним из важнейших хранилищ человеческой памяти, по которым мы можем изучить, в том числе и историю делопроизводства.

    Условиями необходимости и возможности  становления делопроизводства являются развитая письменность, овладение ею правящей элитой общества, установление государственности. 

     1 Возникновение делопроизводства в России

     В сложный период зарождения и формирования Древнерусского государства (X-XV вв.), во времена феодальной раздробленности, этнической замкнутости, при отсутствии единого управления, управленческие функции при князьях осуществляли отдельные должностные лица (служивые люди) иногда с небольшим числом помощников (дьяков). В этих условиях получил определенное развитие один из аспектов делопроизводства, а именно – документирование. О достаточно высоком уровне культуры подготовки документов в то время свидетельствуют  договоры с Византией (911г., 945г.), жалованные и вкладные грамоты, завещания, личная переписка, найденная при археологических  раскопках в 1951-1952 гг. в Новгороде, Пскове, Смоленске и других городах.¹

     Известно, что в период правления Владимира  Святославовича (978-1015 гг.) в Киеве  существовало учебное заведение  для детей бояр и старших дружинников. Из выпускников этой школы и отбирались претенденты на должности «печатников» - хранителей княжеской печати и «металников» - судейских секретарей, писцов и дьяков для ведения делопроизводства князей и крупных феодалов. В киевский период развития Древнерусского государства появились разные виды документов, фиксирующие конкретные частно–правовые отношения: грамоты уставные, вкладные, купчие, полные, жалованные и др.; заемные, закладные кабалы; житийные записи и т.д.

     Со  временем обозначались места для  их наиболее безопасного хранения, например центральные храмы в  городах. Место хранения документов называлось ларем, а лицо, ответственное  за хранение документов, - ларником. Часто  само хранение документов в храме  придавало им юридическую силу. Центрами ведения документации и ее хранения были также гостиные дворы (смоленские, немецкие и др.), а также монастыри, являвшиеся крупными экономическими предприятиями.

     В Пскове, например, документы хранились  при Троицком соборе в ларях –  сундуках. Государственные и церковные  акты, которые утверждались на вече, помещали в «Ларь Святой Троицы», придавая им тем самым свойство официального документа. Акты, терявшие по тем или  иным причинам свое значение, по постановлению  вече уничтожались. По существу, псковский  ларь был и архивом, и канцелярией. В Новгородской республике решения  вече оформлялись в «вечевой избе» - особой канцелярии, возглавляемой  вечевым дьяком. Здесь же хранилась  и печать «Великого Новгорода».

     По  мере накопления навыков в создании документов стали вырабатываться типовые  формуляры – образцы документов, устойчивые языковые формулы, применяемые  в наиболее распространенных документах, процедура подготовки документов: черновик, редакция (вариант), беловик (окончательный  вариант документа), - а также приемы удостоверения документов, призванные воспрепятствовать подделке документов в политических и лично-корыстных целях (проставление скреп, печатей, мостов, т.е. подписи на склейках).

     Практически до конца XIV в. основным материалом для  письма на Руси был пергамент (особым образом выделанная телячья, баранья  или козлиная кожа), называемый в  документах «хартией» или «телятиной»; лучший пергамент привозили из Греции или ганзейских городов.

     Самой древней формой документа на Руси была грамота – отдельный лист пергамента шириной около 3,5 вершков (15-17см.). Размеры документа могли  быть разной длины (десятки метров) за счет подклейки следующих листов, образуя собой столбец, столбик. Отсюда и название данной технологии работы с документами – «столбцовое делопроизводство». Если документ терял ценность, пергамент счищали, подравнивали, обрезали обтрепанные места и снова использовали для записи информации.

     С увеличением количества создаваемых  документов менялась графика письма: первоначально использовались уставная манера письма – выписывание букв с прямыми очертаниями, но в XIV в. стал использоваться полуустав, ускоривший процесс письма за счет выносных букв и сокращения отдельных слов. Документы  писались сплошным текстом, без разделения на отдельные слова. Из знаков препинания к XIV в. стала использоваться лишь точка  в конце предложения.

     Несмотря  на достаточно широкую практику документирования фактов и явлений частной и  общественной жизни людей, говорить о делопроизводстве во времена Древнерусского государства как о какой-либо системе еще преждевременно. Но это  был период, когда постепенно складывались традиции создания документов, их обработки  и хранения, начал формироваться  профессиональный цех специалистов по работе с документами – дьяков, подьячих, писцов, - появились предпосылки  к законодательной регламентации  делопроизводства. В этот период появились  и получили распространение унифицированные  документные формы, складывавшиеся из отдельных частных случаев, которые  обобщались в канцеляриях и затем официально закреплялись. Делопроизводственная практика и в дальнейшем оказывала постоянное и существенное влияние на процесс становления науки о документах.² 

    2 Приказное делопроизводство 

    Российское  делопроизводство как система начинает складываться с середины XV века по мере превращения Московского княжества в Великорусское государство.

     Появляются первые приказы – центральные органы государственной власти, ведающие отдельными отраслями княжеского управления, и приказные избы – органы государственного управления на местах. Оформление приказов позволило централизовать управление страной. В деятельности этих органов и зародилась работа с документами, получившая название приказное делопроизводство. Приказы ведали управлением, сбором налогов и судом. С усложнением задач государственного аппарата число приказов росло. Ко времени преобразований, проведенных Петром I, их было более 50.

     Представляет  интерес и структура самого органа государственной власти – приказа:

     Порядок составления документа в приказе  был следующий: по указанию дьяка  проект документа – «черное письмо»  – составлял подьячий «средней руки», дьяк «черным» его, т.е. исправлял, а  молодший подьячий «белил», т.е. писал  начисто. Беловик сверяли с черновиком, «старый» подьячий «справлял» переписанный документ, удостоверял своей подписью соответствие его исправному черновику. «Справленные» документы подписывали  дьяки. Подпись растягивали во всю  ширину документа с целью охраны от подлогов. Приказы по праву можно  было назвать колыбелью бюрократизма: зачастую документы проходили множество  инстанций, подолгу задерживаясь без  необходимости у отдельных исполнителей, прежде чем попадали по назначению.

     В наследство от приказного делопроизводства получили мы и слово «волокита». Подклеенные в столбцы длинной  в среднем 50 – 80 м документы наматывали на палочки в свитки. Ленты при чтении волочились, отсюда родилось и понятие. В аппарате приказного делопроизводства процветали взяточничество, чинопочитание. Не были развиты также делопроизводственные операции, такие как регистрация документов, хранение, контроль за исполнением. И все же именно на этом историческом этапе складывается первая система работы с документами, закладываются основные приемы и методы создания, оформления и обработки их.

    Таким образом, в этот период управление не составляло стройной системы и строилось  на системе «поручений» - какой-либо круг дел передавался в ведение  определенного лица по степени близости и доверия к нему великого князя. 

    3 Коллежское делопроизводство 

    Отсутствие  в приказном делопроизводстве установленного законом единообразного порядка, точных форм письменных документов, конкретных сроков их исполнения, громадное число учреждений, запутанность их взаимоотношений между собой и в управлении территориями побудили Правительство искать новые формы государственного устройства.

     Взамен  устаревшей системы приказов в 1717 –  1718 г.г. было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. Окончательно структуру коллегий определил Генеральный регламент государственных коллегий, подписанный Петром I 27 февраля 1720 г. В этом документе подробно и обстоятельно раскрываются функции каждого подразделения коллегии. В том числе имеется глава о структуре и функциях канцелярии, а также глава о секретарском чине. К секретарю предъявлялись высокие и строгие требования. Таким образом, Генеральным регламентом государственных коллегий была фактически создана канцелярия и утверждена должность секретаря. 27 февраля 1720 г. можно считать датой рождения секретарской должности на Руси. Кроме секретаря в состав канцелярии входили: регистраторы, актуариусы, архивариусы, конеисты, писцы, фискомы. В Генеральном регламенте четко определены права, обязанности, пределы компетенции и даже режим работы конторских служителей. В период коллежского делопроизводства были заложены основы организации учета и хранения документов, тогда же впервые появилось название «архив». В Генеральном регламенте предписано было иметь два архива – общий для всех коллегий в специальном ведении коллегии иностранных дел и финансовый. Развивая отдельные делопроизводственные операции по работе с документами, коллежское делопроизводство оставило без изменений его бюрократическую сущность.

     Таким образом, XVIII век в развитии делопроизводства характеризовался усилением законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формированием и закреплением общих административных начал деятельности учреждений, и прежде всего, бюрократического начала.

    4 Делопроизводство в России в XIX – XXI веках

    4.1 Система министерского делопроизводства

      Начало  XIX века ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом верхний уровень управления – высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами Екатерины II в последней четверти XVIII в. завершила формирование системы центральных и местных учреждений.

      Новая система управления – министерская, основанная на принципе единоначалия, зародилась в недрах старой коллежской системы: в коллегиях конца XVIII века президенты имели более широкие права, чем ранее. Создание министерств было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления.

     «Общее  учреждение министерств» от 25 июня 1811 года стало основным законодательным актом, определившим организацию и порядок работы центральных учреждений более чем на век. Он четко установил «предмет ведения государственных дел» министерств. Им были определены единообразная структура министерств, порядок их взаимоотношений с другими учреждениями.

     Министерство  возглавлял министр, а в его отсутствие- единственный заместитель (товарищ  министра). Министры и товарищи министров  назначались императором и были ответственны только перед ним.

     Рабочий аппарат министерств состоял  из департаментов. Они делились на отделения, отделения - на столы. В каждом департаменте также создавался совещательный  орган из директора департамента и начальников отделений - общее  присутствие.

     Получили  окончательное и единообразное  устройство канцелярии как специальные  подразделения, где было сосредоточено  все «письмоводство» (т.е. делопроизводство).

     «Общим  учреждением министерств» устанавливался единообразный порядок «производства  дел» во всех учреждениях и их структурных  подразделениях. Весь процесс делопроизводства стал подразделяться на следующие этапы:

• порядок вступления дел;
• движение их, или собственно так называемое производство;
• отправление дел;
• ревизия;
• отчеты.

     Таким образом, были выделены основные этапы  работы с документами: организация  приема документов, направление на исполнение и исполнение, регистрация  документов и контроль за их исполнением, отправка документов.