Основные проблемы реформы местного
самоуправления и пути их решения
Начиная с принятия Федерального
закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (далее - Закон),
а точнее, еще раньше - с момента начала
обсуждения первых версий законопроекта
и до настоящего времени не прекращается
обсуждение уже принятого и вступившего
в законную силу этого нормативного акта,
носящее по большей части негативный характер,
так как огромное число проблем, связанных
с формированием финансовых основ местного
самоуправления, зачастую «бросает тень»
на всю реформу.
Основные тезисы сводятся
к тому, что не было необходимости
в его принятии, а последствия
принятия - отрицательные, разрушающие
сложившуюся систему местного
самоуправления, ведущие к хаосу
в управлении, вплоть до потери управляемости.
Представляется, что для того,
чтобы непредвзято обсуждать
Закон и последствия его применения,
необходимо проанализировать цели
и задачи, которые ставились при
его разработке, то, каким образом
эти цели и задачи достигаются
на практике, возникшие и еще существующие
в перспективе проблемы, а также возможные
корректировки Закона.
Концептуально задачи реформы
местного самоуправления могут
быть сформулированы как:
- общегосударственные задачи: обеспечение
благоустроенной среды проживания
населения, повышение эффективности
деятельности в области социально-экономического
развития, участие в укреплении
государственности;
- предоставление социальных и
коммунальных услуг, до которых
у государства «не доходят
руки: обеспечение населения жильем,
благоустройство территории, предоставление
коммунальных услуг, услуг местного
транспорта и связи, предоставление основного
общего образования, минимально необходимого
здравоохранения, создание условий для
торгового, бытового, культурного обслуживания
населения;
- привлечение «невидимых» с государственного
уровня местных ресурсов (природных, человеческих,
географических и любых других, присущих
только данному микротерриториальному
уровню. На их привлечение местная власть
нацелена в силу таких причин, как потребность
в увеличении налоговой базы, заинтересованность
в снятии социальной напряженности (создание
новых рабочих мест);
- создание третьего центра публичной
власти, непосредственно опирающегося
на население, максимально ответственного
перед ним, и вовлечение населения
в решение общественных задач
(преодоление иждивенческих настроений).
То есть, делая вывод из
сказанного, можно констатировать,
что укрупнено в ходе совершенствования
разграничения полномочий необходимо
было обеспечить максимальную доступность
местной власти для населения, ответственность
этой власти перед населением и повышение
эффективности деятельности местной власти
в области предоставления услуг населению,
социально-экономического развития территорий,
находящихся в ее юрисдикции, - территорий
муниципальных образований.
Итак, в итоге реформирования
местного самоуправления все
муниципальные образования должны
быть разделены по статусу
на муниципальные районы, городские
и сельские поселения и городские
округа. Причем терминология также
имеет определенный смысл. Термин
«муниципальные районы» введен
в силу того, что отдельное
слово «район» может обозначать
и административно-территориальную
единицу, и часть почтового
адреса. Термин «поселение» в
контексте Закона отличается
от обычного его понимания.
По сложившейся ранее терминологии
поселение равнозначно населенному
пункту. Термин «городской округ»
призван отделить города с
особым статусом от обычных
городских поселений.
Следующая проблемная область
- формулирование вопросов местного
значения. Здесь должны были быть
решены несколько проблем:
- насколько соотносятся вопросы
местного значения с предметами ведения,
полномочиями, правами или обязанностями;
- что отнести к вопросам местного
значения, иначе говоря, чем, собственно,
должно заниматься местное самоуправление;
- разграничение вопросов местного
значения между муниципальными образованиями
разных категорий. Проще всего она решается
в отношении городских округов - к их компетенции
относится решение всех вопросов местного
значения, в чем, собственно, и состоит
их особый статус. Между муниципальными
районами и поселениями вопросы местного
значения в основном делятся по принципу
максимального приближения управления
предоставлением услуг населению к месту
его проживания. Хотя здесь есть исключения.
Услуги образования и здравоохранения
отнесены к компетенции муниципальных
районов, чему есть два основания: во-первых,
сети соответствующих учреждений распределены
между поселениями неравномерно; во-вторых,
в образовании и в здравоохранении значительно
больше государственных полномочий, чем
вопросов местного значения, а по идеологии
разработчиков отдельные государственные
полномочия должны возлагаться преимущественно
на органы местного самоуправления муниципальных
районов. В остальном к компетенции муниципальных
районов отнесены те вопросы, которые
связаны с обслуживанием потребностей
не населения, а поселений.
- сами формулировки вопросов
местного значения. Сформулировать
их как предметы ведения, то
есть назвать замкнутую предметную
область, как сказано выше, невозможно.
Следующий крупный блок вопросов
- осуществление местного самоуправления
населением и участие населения
в осуществлении местного самоуправления.
Далее - болезненный вопрос о
структуре органов местного самоуправления.
Что же было предложено?
1) Законодательно признать фактическое
существование главы муниципального
образования, представительного
органа муниципального образования,
местной администрации, главы местной
администрации.
2) Законодательно закрепить разделение
властей на уровне местного
самоуправления. Наверное, три должностных
лица (глава муниципального образования,
глава местной администрации,
председатель представительного
органа муниципального образования)
это уже слишком много, но
два - вполне приемлемо (допустимость
сочетания в одном лице двух
статусов, один из которых - статус
главы муниципального образования). Кстати,
для отдельных муниципальных образований
(малонаселенных и сельских поселений),
из этого правила сделано исключение.
3) Законодательно установить минимальную
численность представительных органов
муниципальных образований в
зависимости от численности населения.
В любом случае представительный
орган должен по своей сути
представлять весь спектр социальных
и иных групп, существующих
в муниципальном образовании,
а их тем больше, чем больше
количество населения.
Наконец («наконец» не в
смысле всех целей, задач и
проблем реформы, а в рамках
настоящей статьи) - формирование
экономической основы местного
самоуправления. В действительности
экономическую основу местного
самоуправления составляют все
финансовые и материальные ресурсы,
которые могут быть использованы
для удовлетворения основных
жизненных потребностей населения
муниципального образования, его
социально-экономического развития.
Но остановимся на ресурсах, находящихся
в муниципальной собственности.
Вопрос обеспеченности муниципальных
образований финансовыми ресурсами
- это вопрос налоговых и бюджетных
отношений и должен регулироваться
Налоговым и Бюджетным кодексами
Российской Федерации.
Из поставленных задач не выполнены
две основные: не сформирована до конца
единая методическая основа межбюджетных
отношений, обеспечивающая «прозрачность»
и предсказуемость бюджетов, без чего
серьезно затруднено и бюджетное и социально-экономическое
планирование, являющееся основой управления;
не созданы стимулы для содействия со
стороны органов местного самоуправления
развитию налоговых источников, то есть
всей местной экономики. То есть в первую
очередь следует обратить внимание не
на собственно величину доходов, а на возможность
проведения налоговой, бюджетной и экономической
политики.
Теперь о первых результатах
и проблемах. К настоящему времени
практически повсеместно сформированы
территории муниципальных образований
и органы местного самоуправления,
в отдельных случаях передана
и разграничена собственность.
Основные проблемы, которые
предстоит решать в течение
обозримого будущего, разнородны. Одни
носят технический характер, другие
требуют концептуальной проработки.
При завершенности формирования
территориальной основы местного
самоуправления так как не снят вопрос
описания границ в соответствии с требованиями
градостроительного и земельного законодательства.
В перечень вопросов местного
значения постоянно на протяжении
ряда лет вносятся изменения
и дополнения, и пока нет оснований
говорить, что этот процесс будет
в скором времени завершен.
Вовлечение населения в осуществление
местного самоуправления потребует значительных
организационных ресурсов. Здесь проблема
в низкой гражданской активности и сложившемся
недоверии к власти, которые придется
долго и кропотливо преодолевать. Несмотря
на то, что структуры органов местного
самоуправления сформировались, но для
тысяч вновь образованных муниципальных
образований они сформировались только
на первый срок полномочий.
В сфере ресурсного обеспечения
местного самоуправления проблемы
наиболее значительны, а предстоящая
работа поистине огромна. Во-первых,
процесс передачи и разграничения
имущества затормозился ввиду
отсутствия регистрации права
собственности на передаваемые
и разграничиваемые объекты первоначальным
правообладателем. В связи с этим
потребуется проведение полного
цикла инвентаризации и регистрации
имущества. Во-вторых, перепрофилирование
и отчуждение объектов также
требует времени, организационных
и финансовых ресурсов. В-третьих,
передаваемые и разграничиваемые
объекты находятся, как правило,
в изношенном состоянии и требуют
вложений на их восстановление
и содержание. В-четвертых, «упрощенная»
процедура закрепления земель
в муниципальной собственности
невозможна без проведения землеустроительных
работ, которые не менее, а
может быть, и более трудоемкие
и дорогостоящие чем инвентаризация
других объектов имущества.
Решение названных проблем
требует большого числа профессионально
подготовленных кадров. Для этого
необходимы не только финансовые
и материальные ресурсы, которые
сами по себе значительны, но и
интеллектуальные.
Это, конечно, далеко не
все проблемы, а лишь самые
крупные и уже видимые. Но
неправильно было бы говорить,
что все они вызваны реформой
местного самоуправления. Эти проблемы
копились и не решались годами
и только более выпукло проявились
в ходе реформы местного самоуправления,
всей административной реформы и других
социально-экономических и политических
реформ. Не стоит при этом полагать, что
наличие проблем есть повод к прекращению
реформы, поскольку они требуют решения
в любом случае.