Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов

        В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за 
исполнением законов состоят:

а) в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и 
устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

б) в наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в 
первую очередь, преступлений;

в) в активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на 
обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление 
законности и правопорядка через проведение прокурорских проверок 
в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в 
подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;

г) в более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного, имущественного положения, памятуя 
о том, что перед законом все равны;

д) в доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением 
законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с 
указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах;

е) в выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, 
потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. 
При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;

ж) в повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности 
руководителей государственных органов, издающих правовые акты и 
совершающих другие юридически значимые действия, руководителей 
коммерческих организаций,  предпринимателей,  а также  граждан, 
привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский 
надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий.

Основное  требование, предъявляемое в современный период к прокурорскому надзору за исполнением законов — это повышение его эффективности, что выражается в его влиянии на конечный результат состояние законности и правопорядка.

2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов

Для успешного  осуществления прокурорского надзора  за исполнением законов прокуроры наделены определенными правами и несут установленные законом обязанности, т.е. обладают соответствующими полномочиями. Полномочия прокуроров при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов по их содержанию и целенаправленности подразделяются (с определенной долей условности) на две группы.

Первая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением 
законов направлена на своевременное выявление нарушений законов и 
способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление 
виновных в этом лиц. Эти полномочия закреплены в п. 1 ст. 22 Закона о 
прокуратуре. Прокурор, осуществляя возложенные на него функции, вправе:

- по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно 
входить на территории и в помещения органов, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор.

Для вхождения  на территорию и в помещения особо  режимных (секретных) объектов прокурору необходимо иметь соответствующий до- 
пуск, дающий право работы с документами, а также иными материалами, 
содержащими сведения, отнесенные к государственной или военной тай- 
не, являющейся разновидностью государственной тайны. Иметь доступ к интересующим его документам и материалам. Реализуя это полномочие, прокурор руководствуется исключительно служебными (государственными) интересами. Закон не содержит каких-либо ограничений в зависимости от содержания документов и материалов, степени их открытости. Прокурор имеет доступ ко всем документам и материалам с грифом «для служебного пользования», а также содержащих сведения, составляющие коммерческую тайну, информацию медицинского, интимного, иного характера, не подлежащую оглашению. Однако, обладая такими сведениями, прокурор не вправе разглашать их. Что же касается документов и материалов, содержащих сведения, составляющие государственную или военную тайну, т.е. документов и материалов с грифом «секретно» и «совершенно секретно», то прокурор допускается к ним при наличии у него соответствующего допуска.

Знакомясь с  подобными документами и материалами, изучая их, он 
обязан соблюдать установленные правила обращения с ними. При разглашении сведений, содержащих служебную, военную или государственную тайну, прокурор несет установленную законом ответственность наравне с другими должностными и иными лицами.

- требовать от руководителей органов за исполнением законов, которыми осуществляется прокурорский надзор, предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. 
Хотя в ст. 22 Закона о прокуратуре и говорится о том, что прокурор может требовать предоставления ему документов и материалов не только от 
руководителей, но и от других должностных лиц указанных органов, прокуроры предъявляют такое требование, как правило, к руководителям или 
лицам их замещающим. Предъявление подобного требования к другим 
должностным лицам, минуя руководителя органа, явилось бы нарушением субординации.

Прокурора могут интересовать сведения о состоянии законности, о совершенных правонарушениях, мерах, принимаемых к их устранению и 
предупреждению, о привлечении к ответственности виновных лиц и другая информация. При этом он может истребовать самые различные документы и материалы без каких-либо ограничений. Это могут быть правовые акты, изданные органом; материалы и акты проверок, ревизий, обследований; разного рода разрешения и лицензии; приходно-расходные 
документы; справки; статистические и другие отчеты, многие другие документы и материалы. В одном случае прокурор истребует документы 
непосредственно в прокуратуру, в другом — знакомится с ними по месту 
их хранения во время проведения соответствующих проверок. В соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре статистическая и иная информация, справки, их копии и иные документы, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, предоставляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно.

- требовать от руководителей органов, перечисленных в ст. 21 Закона о прокуратуре, выделения специалистов для выяснения вопросов, возникающих, в ходе осуществления надзора за исполнением законов. Прокуроры обращаются к помощи специалистов на разных стадиях надзорного процесса. Наиболее часто специалисты привлекаются для участия в проверках, проводимых прокурором. Главное назначение специалиста как лица, обладающего специальными познаниями, дать обоснованные ответы (заключения) на вопросы, поставленные перед ним прокурором. Привлекаются работники самых различных профессий: инженеры, техники, экономисты, бухгалтеры, врачи, агрономы и другие, 
чаще занимающие должности государственных инспекторов (контролеров). Полномочие о выделении специалистов прокуроры обычно реализуют, адресуя руководителю соответствующего органа письменное требование с просьбой направить в распоряжение прокурора того или иного 
специалиста.

Услуги, оказываемые  прокурору специалистами, выделяемыми  негосударственными органами (структурами), подлежат материальному воз- 
награждению в виде выплаты гонораров.

Требовать от руководителей органов, за исполнением  законов, которыми осуществляется прокурорский надзор, проведения проверок в 
связи с поступившими в орган прокуратуры материалами и обращениями. Это полномочие реализуется направлением в адрес руководителей 
органов письменного требования с просьбой проведения проверки и сообщении о ее результатах в прокуратуру. На выполнение требования прокурора о проведении проверки обычно дается не более десяти суток со дня его поступления. Чаще проведение проверок поручается органам контроля и вышестоящим органам. На предприятиях, в учреждениях, в организациях проверки преимущественно должны проводиться органами контроля. Требовать от руководителей поднадзорных прокурору органов проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий, учреждений иорганизаций. Реализуется это направлением письменного требования и реже — вынесением мотивированного постановления. Прокуроры вправе также требовать от соответствующих органов проведения ревизий, инвентаризаций в структурных подразделениях органа (цехах, участках, отделах, лабораториях, службах). Хотя об этом и не упоминается в Законе, но прокуроры могут также требовать от руководителей предприятий, учреждений и организаций проведения служебных расследований в связи, например, с авариями, несчастными случаями с людьми, выявленными злоупотреблениями, недостачами материальных средств и т.д. Вправе прокуроры требовать и проведения разного рода экспертиз, что реализуется вынесением соответствующих постановлений.

Вызывать  должностных лиц и граждан  в прокуратуру или в иное 
место своего нахождения для истребования объяснений по поводу 
нарушения закона. Обычно прокурорами потребуются письменные объяснения от должностных лиц и граждан, составляемые самостоятельно. 
Объяснения приобщаются к материалам проверки.

Проводить прокурорские проверки исполнения законов  и проверки законности правовых актов. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре проверки исполнения законов прокурор проводит на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Что же касается проверок законности актов, изданных федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления,  военного управления, органами контроля, то они в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 22.05.96 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» могут проводиться как при наличии сведений о нарушении законов, так и при их отсутствии.

Проверки  законности актов в других органах  проводятся только в 
связи со сведениями о нарушении законов. Но и обладая информацией о 
нарушении законов, прокурор проводит проверки, в частности, на предприятиях, в учреждениях и в организациях, как правило, когда их проведение нельзя поручить органам контроля, вышестоящим или же иным органам.

Проверки  исполнения законов и проверки законности актов проводятся прокурорами в пределах их должностной компетенции. Так, муниципальные прокуроры (районные, городские) проводят проверки в органах районного звена. Прокуроры субъектов РФ проводят проверки в республиканских, краевых, областных органах. При этом вышестоящий прокурор обладает правом проводить проверки в органах, относящихся к компетенции нижестоящих прокуроров, а в отдельных случаях поручать проведение проверок прокурорам районов и городов в органах краевого, областного и равных им звеньев.

Вторая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением 
законов направлена на устранение выявленных нарушений законов и 
способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона. Названные полномочия 
закреплены в ст.ст. 22-25 Закона о прокуратуре. К этим полномочиям 
прокуроров относятся следующие права:

а) опротестовывать противоречащие закону правовые акты либо обращаться в суды общей юрисдикции или арбитражные суды с заявлениями (исками) о признании таких актов недействующими;

б) вносить в государственные, иные органы представления об устранении выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств; 
в)   возбуждать производство об административном правонарушении;

г)  возбуждать уголовное дело;

д) требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной за- 
коном ответственности (дисциплинарной, материальной);

е) освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному за- 
держанию на основании решений несудебных органов;

ж)  предостерегать должностных лиц о недопустимости нарушения закона.

Прокуроры в  пределах предоставленной им компетенции  также вправе: принимать меры к обеспечению в установленном порядке возмещения 
материального ущерба, причиненного нарушением закона; обращаться в 
интересах государственных, кооперативных органов, общественных организаций и граждан с исковыми заявлениями в суды общей юрисдикции 
и арбитражные суды.

В ст. 6 Закона о прокуратуре закреплено принципиально  важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влечет за собой установленную законом ответственность, как правило, административную.