Лоббизм в западных странах

   ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЛОББИЗМА

   Если бы у нас были данные обо всех государствах всех времен, мы, вероятно, обнаружили бы, что лоббизм в той или иной форме - неизбежный спутник правительств. Термин возник в американской политической жизни около 1830 года. Представители различных заинтересованных групп проводили многие часы в кулуарах (lobby кулуар, холл, вестибюль) залов заседаний законодательных органов Соединенных Штатов, надеясь поговорить с законодателями и, тем самым, попытаться повлиять на их решения. Постепенно термин вошел в политический жаргон и приобрел более широкий смысл, став относиться ко всем, кто так или иначе пытается повлиять на правительственные решения. Термин часто используется весьма вольно, и, порой, неадекватно) для обозначения всех видов политического влияния. Поскольку широко распространена точка зрения, что лоббисты часто используют неподходящие, предосудительные методы для достижения своих целей, понятие "лоббизм" содержит в себе для многих негативный смысловой оттенок.

   Несмотря на явную неточность современного использования термина, можно очертить некоторые строгие границы этого понятия.

   1) Лоббирование связано лишь с принятием государственных решений. Решения, принимаемые частными лицами, организациями или корпорациями, могут также быть подвержены влиянию интересов определенных заинтересованных групп, однако такое влияние не принято называть лоббизмом.

   2) Все виды лоббизма мотивированы желанием оказать влияние. Многие действия или события могут воздействовать на процесс принятия правительственных решений, но если они не вызваны желанием оказать влияние, то это не лоббизм.

   3) Лоббирование подразумевает наличие посредника или представителя как связующего звена между группой граждан страны и государственными официальными лицами. Гражданин, который по своей собственной воле и пользуясь доступными ему средствами, стремиться повлиять на правительственного чиновника, не может считаться лоббистом.

   4) Всякое лоббирование неизменно связано с установлением контактов для передачи сообщений, поскольку это единственный путь, по которому можно осуществлять влияние.

   Таким образом, в широком смысле, лоббизм - это установление контактов и передача сообщений (лицами, не являющимися гражданами, действующими от своего собственного имени) , адресованных представителям власти с намерением воздействовать на их решения.

   Хотя большинство лоббистов представляют группы, обладающие особыми интересами, лоббизм не может быть отождествлен с деятельностью и поведением таких групп вообще. Во-первых, не только группы, но и отдельные лица могут осуществлять лоббирование. Во-вторых, группы, преследующие общие интересы, могут быть вовлечены во многие другие формы деятельности в дополнение к лоббированию; некоторые группы, на самом деле, могут и вовсе не участвовать в лоббизме. В-третьих, группы или индивидуумы могут найти способ прямого представительства, без посредников-ходатаев лоббистов. Лоббирование, таким образом, лишь один из процессов или способов представления своих интересов, которые могут быть

использованы группами или индивидуумами.

   ИССЛЕДУЕМАЯ МОДЕЛЬ

   Хотя исследования поведения "групп интересов" проводятся в различных странах, исследование процесса лоббирования

относительно редки и почти всегда сосредоточены на Соединенных Штатах. Следовательно, мало известно о том, как лоббирование осуществляется вне Соединенных Штатов. Кажется ясным, однако, что только в Соединенных Штатах имеется большое число особых политических деятелей, занятых тем, что играют роль лоббистов на профессиональной основе, посвящая себя целиком этой деятельности. Большинство лиц, осуществляющих функции лоббирования в других странах, вероятно, делают это лишь в дополнение к своей основной работе в качестве официального представителя группы интересов или профессионального объединения, работе адвоката или служащего корпорации.

   Ввиду недостатка эмпирического материала, можно только умозрительно порассуждать о причинах большего значения лоббизма в США, чем в других странах. Одна из возможных причин заключается в том, что механизм представления интересов более четко встроен в систему государственной власти в других западных странах, чем в Соединенных Штатах. Группы интересов в этих других странах обладают местами в консультационных советах, и в других аналогичных органах, на основе взаимодействия с которыми министры и другие официальные лица принимают решения. Кроме того, группы, имеющие общие интересы, часто добиваются избрания своих собственных людей в законодательные, а иногда и в исполнительные органы. Конечно, эти вещи имеют место и американской системе, но все же имеется существенная разница в акцентах. Американские группы интересов полагают, что они должны брать инициативу в свои руки, так как они хотят быть услышанными именно в момент принятия решения.

   Другая возможная причина для различия в лоббизме между Америкой и другими западными странами различия в степени централизации принятия решений в правительстве. В большинстве западных стран принятие решений высоко концентрировано в кабинетах исполнительной власти, в то время как в Соединенных Штатах оно поделено между исполнительными и законодательными органами, а иногда и между федеральной властью и властью штатов. Более диффузный процесс принятия решений, имеющий много звеньев, где принимаются решения, в большей степени требует постоянного контроля и давления со

стороны заинтересованных групп, чтобы проводить желаемую политическую линию в каждом из таких звеньев. В некотором смысле, лоббирование должно использоваться в диффузной системе принятия решений для того, чтобы система не приходила в "вырожденное" состояние бездействия или тупика.

   Различия в системах политических партий также, по-видимому, оказывают влияние на лоббизм. Европейские партии более тесно связаны с группами интересов (особенно в многопартийных системах) . Вообще говоря они "более ответственны" (получив пусть небольшой сектор власти, партия юридически или морально обязана проводить политику организовавшей ее или лишь финансирующей ее группы интересов) , чем американские партии, которые настолько неоднородны, что они скорее должны искать компромиссы для групповых интересов, чем говорить от их имени. Кроме того, за американскими партиями нельзя признать

наличие твердого лидерства. Группы интересов в Соединенных Штатах почти полностью отказались от проведения работы посредством партий и вместо этого ставят на свою службу лоббистов с целью обеспечить политическое представительство. Наоборот, европейские заинтересованные группы более склонны, чем американские, рассматривать политические партии как полезное средство для представления интересов и зависят от лоббизма в меньшей степени.

   ФОРМЫ И МЕТОДЫ ЛОББИРОВАНИЯ

   На первоначальных стадиях развития лоббизма в Соединенных Штатах, некоторые группы пытались получить преимущество в процессе конкуренции, засылая своих эмиссаров (лоббистов) в стан правительства. Лоббирование на тех стадиях было в большей степени функцией прямых личных взаимоотношений между лоббистами и официальными лицами, принимающими решения. Группы, обладающие более компетентными лоббистами, имели больше шансов достичь своих целей, тогда как группы, не имеющее данного инструмента, оказывались в невыгодном положении и получали заинтересованность в том, чтобы обзавестись собственными профессиональными лоббистами. Постепенно центры государственной власти в столице и в штатах были заполнены толпами лоббистов, ищущих возможности установления личных прямых контактов с представителями власти. Легкая возможность для непосредственного контакта, характерная для тех времен, когда лоббистов было мало, перестала существовать. (Обратившись к девятистастраничному ежегодному справочнику "Вашингтонские представители", содержащему информацию о лоббистах, юристах, консультантах и т.п., в издании 1989 г. мы найдем сведения о 12-ти тысячах лоббистов, а в издании 1993 - уже о 15-ти) . Столкнувшись с ситуацией когда каналы для прямых контактов стали перегружены, лоббисты

перешли к непрямым методам коммуникации. Они стали использовать вторичных посредников, которые, по их мнению, имели более надежный и частый доступ к соответствующим лицам родственников или друзей официальных деятелей. Кроме того, они стали организовывать массовые кампании по отправке писем и телеграмм с расчетом создать впечатление наличия широкого

общественного мнения за или против той или иной политики. Организовывались массированные кампании в средствах массовой информации с целью изменить (или поддержать) политические тенденции. Эта смена тактики с уклоном на непрямые методы получила название "лоббироваие на корню"("lobbing at the grass roots") .

   Однако непрямые, косвенные методы также ограничены в своей эффективности. Кампании "лоббирования на корню", проводимые сильными конкурирующими группами, часто приводили к сохранению статус кво. Кампании, организуемые лоббистами, часто легко распознаются официальными лицами, на которых такие кампании нацелены. Успешные публичные кампании требуют весьма далеких обходных путей и аккуратных методов и весьма дороги. В результате трудностей такого рода

наметилась тенденция отхода от методики "лоббирования на корню" -маятник качнулся в обратную сторону.

   Современная практика лоббирования в Вашингтоне представляет собой смесь прямых и непрямых методов. Прямые методы, такие как личное изложение точки зрения, предпочитаются большинством лоббистов, но на них не всегда можно положиться: никогда нельзя гарантировать легкий доступ к официальным лицам в нужный момент. Лоббисты обращаются к косвенным методам, когда прямые перестают быть действенными. Вдобавок лоббисты уделяют массу внимания тому, чтобы их

коммуникационные каналы оставались стабильно открытыми и действенными. Они применяют разнообразные средства, чтобы снискать расположение государственных чиновников, втереться к ним в доверие, чтобы обеспечить быстрый и эффективный канал в необходимый момент. Развлечения, угощение и взяточничество не так широко применяются для этих целей, как принято считать. Они не рассматриваются как услуги или блага многими официальными лицами. А главное - взяточничество весьма опасно для карьеры как государственных деятелей, так и для самих лоббистов.

   УСЛОВИЯ И СТРУКТУРЫ ЛОББИРОВАНИЯ

   Необходимо отметить, что специфичность конкретной группы интересов непосредственно проявляется, во-первых, в том, что именно конкретный интерес отличает эту группу от всех остальных субъектов хозяйственной деятельности, во-вторых, тем, что именно этот интерес может не вписываться в действующие нормы, правила или даже законы, в-третьих, тем, что эти группы должны иметь возможность представить свои устремления государственным структурам. Это очень важно при разработке государственной политики в области экономики. Специфичность интереса является одним из базовых признаков группы. Другой

признак возможность реализовать свой интерес или, по крайней мере, донести его до лица или структуры, принимающей решение. Термин" группа давления" фиксирует внимание на действии, но вкладывает отрицательный эмоциональный смысл. На самом деле в данном случае мы попадаем в сферу психолого-философских обоснований действий, которые проистекают благодаря таким качествам, как настойчивость, целеустремленность, активность, и меру их согласованности с интересами и мнениями других

субъектов, действующих в этом же поле. Вероятность реализации интереса группы зависит от комплекса возможностей, которыми эта группа и члены группы обладают.

   В число наиболее существенных возможностей входят:

   - близость к лицу или организации, принимающей решение (этот признак обсуждается в прессе чаще всего, основываясь на карьере и местах работы тех или иных членов правительства, депутатов парламента, работников аппарата правительства или Президента) ;

   - наличие средств, достаточных для всего комплекса действий, обеспечивающих реализацию интереса(вне зависимости от степени легитимности этих действий, в том числе, например, финансирование предвыборной кампании и т.п.) ;

   - возможность оказания политического давления в самом широком смысле (от угроз забастовок до голосов в парламенте) ;

   - возможность оказания экономического давления (в наиболее явном виде проявляется в отношениях федеральных и региональных органов власти в виде угроз о прекращении перечисления налогов, требований экономического отделения, самостоятельности в выдаче квот, лицензий, самостоятельности заключения экономических договоров и соглашений без согласования с федеральными органами) ;

   - информационные возможности (близость контактов и возможность оказания влияния на средства массовой информации) с целью формирования общественного мнения.

   В этот перечень не включена такая возможность представления и " проталкивания" собственных специфических интересов как использование силовых методов воздействия, но не учитывать это тоже нельзя. Особым элементом, характеризующим возможности лоббистской структуры, является ее сплоченность или согласованность действий отдельных элементов структуры.    Совпадение интересов отдельных субъектов на том или ином этапе может способствовать созданию временных коалиционных групп, что резко расширяет возможности лоббистской структуры при решении конкретного вопроса. Но в дальнейшем это может приводить к противоречиям и даже распаду лоббистской структуры, снижению ее возможностей по

сравнению с другими группами.    Таким образом, группа интереса, действующая как лоббистская структура в сфере экономики, представляет собой довольно сложное образование, включающее:

   - предприятие или, как правило, группу предприятий, в традиционном понимании (отрасль, хотя не всегда, так как существуют различия между предприятиями отрасли по уровню оснащенности, выпускаемому товару, контактам и выходам на внешние рынки) ; информационно-аналитический центр, подготавливающий обоснование, оформление конкретного интереса, программу действий по его реализации ;

   - общественную организацию придающую конкретному вопросу статус об щей проблемы ; и тем способствующую вынесению интереса в различные сферы общественного мнения и организации, ответственные за принятие решений ;

   - связи и возможности вынесения интереса группы предприятий на об суждение структур, принимающих решение;

   - связи в средствах массовой информации, используемые для создания общественной поддержки и усиления воздействия на организации принимающие решения;

   - средства, которые могут быть направлены на финансирование аналитических центров, поддержку общественных организаций, оплату услуг средств массовой информации, оплату организационных и рекламных расходов и т.д.