Лоббизм в современной России

 
С 1996 года действует  более жесткий закон о лоббизме — закон о раскрытии лоббистской  деятельности (Lobbying Disclosure Act). Здесь  стали учитываться и лоббисты в исполнительных органах власти. Требование обязательной регистрации  лоббистских фирм и вместе с тем  некоторое упрощение самой процедуры  регистрации привели в конце 90-х  годов к увеличению числа лоббистских  фирм, но вместе с тем темпы роста  их количества не соответствовали ожидаемым. В действительности количество лоббистских  фирм должно было увеличиться, по меньшей  мере, в десять раз, хотя бы из-за расширения самой понятийной базы законодательства. Лоббистом считается человек, который  тратит не менее 20% своего времени на лоббистскую деятельность, имеет  многочисленные контакты с членами  законодательных и исполнительных органов власти, получил за свои услуги от своих клиентов не менее 5000 долларов в течение 6 месяцев. Сейчас база лоббистов США насчитывает  более 30 000 зарегистрированных субъектов.

 
В нарушении  закона, а именно работе без регистрации  в качестве лоббиста, был обвинен  руководитель избирательного штаба  МакКейна на последних президентских  выборах Дик Дэвис. С 2000 по 2008 год  он лоббировал интересы теперь печально известного ипотечного агентства Freddie Mac, получая за это 15 000 долларов в  месяц. Такая связь МакКейна с  ключевым фигурантом ипотечного и финансового  кризиса в Штатах сыграла не малую  роль в избирательной кампании.

 
С 1995 г. основным объектом лоббирования интересов становятся именно исполнительные органы власти, и в первую очередь Правительство  США. Именно используя право правительства  на законодательную инициативу, основная масса лоббистов легализует свои интересы. Так, компания «Accenture» потратила 2 млн. долларов на лоббирование в Правительстве  США для того, чтобы добиться выгодных для себя контрактов на 10 млн. долларов, в которых ей могли отказать из-за неуплаты налогов. Деньги были потрачены  на оплату лоббистским фирмам и услуги Чарльза Блэка — бывшего советника  Президентов США Р. Рейгана и  Дж. Буша. Вообще новым явлением в  американском лоббизме стало открытое использование в качестве лоббистов  бывших чиновников различного уровня, ставшее возможным благодаря  изменениям в правовой базе, произошедшем в 1995 г.

 
В 2006 году, после  нашумевшего «абрамоффгейта», произошло  новое ужесточение закона. Сенаторам  было запрещено принимать подарки  и приглашения на ужин от лоббистов  и необходимо не только отчитываться о целях поездок, финансируемых  частными лицами, но и заблаговременно  испрашивать на это разрешения у  сенатского комитета по этике. Лоббисты, в свою очередь, должны раз в три  месяца, а не дважды в год, как  раньше, предоставлять отчет о  своей деятельности и ежегодно обнародовать информацию о пожертвованиях политикам.

 
Опыт США  по законодательному регулированию  лоббистской деятельности является, безусловно, наиболее обширным. Но адаптировать его к российским процессам будет  крайне сложно. Для США лоббизм  — институт гражданского общества, канал профессионального воздействия  на мнение законодателей общественно-экономических  групп. Отсюда возникает трехзвенная  система лоббизма, при которой  четко выделяется группа интересов, нанимающая лоббиста; профессиональный лоббист, прорабатывающий информационно, юридически и политически необходимую  законодательную инициативу; политик, участвующий в принятии решения  и осуществляющий свой выбор под  воздействием информации лоббистов. В  России же  фактически не существует среднего, то есть лоббистского, уровня как такового. Политики напрямую контактируют с экономическими элитами, а чаще даже  являются их прямыми креатурами. Таким образом, в России принята двухзвенная, а то и непосредственная система влияния на законодательство, что практически исключает возможность регулирования лоббизма. Безусловно, при изменении институциональной составляющей — принятии юридического определения лоббиста и закрепленных законом рамок лоббистской деятельности — возможно выделение профессиональной страты лоббистов: тех консультантов, которые и сейчас осуществляют информационное, политическое и юридическое сопровождение законопроектов. Это в свою очередь может привести к качественному изменению самого российского лоббизма, его содержательному и технологическому развитию. 

Цивилизованное  отношение к лоббизму, как свидетельствует  зарубежная практика, позволяет ему  занять нишу в политической системе, которая не может пустовать по своему назначению и определению. Отстаивание  групповых интересов – данность, с которой целесообразно считаться во избежание конфликтов и общественного напряжения.

Лоббизм в Великобритании считается столь  же естественным институтом, как сам  парламент. Этому способствует даже архитектура и устоявшаяся практика проведения слушаний в палатах. Доступ в лобби и на галереи парламента во время заседаний палат за редким исключением открыт для всех заинтересованных лиц. «Если это делается официально, и с этого платятся налоги, то ничего дурного в том нет, напротив, одно хорошее», — говорят британские депутаты. Даже «Железная леди», Маргарет Тетчер одно время представляла интересы British Petroleum. Так что не удивительно, что Британия не имеет законодательного регулирования лоббизма.

 
В отличие  от США и Канады английский законодатель предпочитает регулировать не деятельность лоббистов, а деятельность политиков  и государственных служащих. Ведь нормальный, естественный для системы  лоббизм становится противоестественной  коррупцией только тогда, когда принципы этики государственного человека нарушают чиновники и парламентарии. Такой  подход характерен для многих современных  государств, где нет законов о  лоббизме, но есть законы о «конфликте интересов», оговаривающие невозможность  материальной заинтересованности политика или служащего в том или  ином публичном решении.

 
Так, в палате общин и в палате лордов ведется  подробный реестр финансовых интересов  членов парламента, который содержит сведения обо всех договорах, заключенных  с консультантами, представителями  юридических фирм и консалтинговых организаций. Ответственным за ведение  этого реестра является парламентский  уполномоченный по стандартам (в России это называется парламентской этикой). Помимо этого в его обязанности  входит консультирование членов парламента по вопросам этики поведения, разъяснение  положений Этического кодекса членов парламента, а также всевозможные расследования о неподобающем поведении  парламентариев. Члены палаты общин  и палаты лордов, имеющие финансовую заинтересованность в предстоящих  дебатах по вопросу, должны заявить  об этом в своем выступлении. Если рассматриваемый вопрос носит явный, непосредственный и личный характер, член парламента не имеет права голосовать по данному вопросу. Принимая участие  в различных сторонах деятельности палаты, поддерживая деловые контакты с другими членами парламента, а также министрами, должностными лицами, члены парламента обязаны  заявить о своей возможной  заинтересованности.

 
При Джоне  Мейджоре в 1994 году был создан Комитет  по стандартам публичной сферы, который  регулирует отношения госслужащих, депутатов и лоббистов. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

4. Лоббизм в современной  России

   Первую классификацию лоббистов предложила в конце XIX века газета Evening Star: 1) «бедно одетые, нервные и напуганные» — ходоки,  просящие за себя и своих родственников; 2) «умные парни с хорошо подвешенным языком» — профессиональные лоббисты, работающие за деньги на кого угодно; 3) «самые опасные» — корпоративные лоббисты, располагающие неограниченными ресурсами, нанимающие других лоббистов, используя свое влияние и незаконные методы в интересах своих корпораций.

 
Практика серьезно ушла вперед с тех пор, хотя независимые  и корпоративные лоббисты остаются неизменной основой сообщества. Одна из классических классификаций субъектов  лоббистской деятельности в США  включает следующие группы.

 
1. Внешние  (независимые) лоббисты, работающие  по контракту с любыми заказчиками  (contract lobbyists). Это юридические и  консалтинговые фирмы или индивидуальные PR и GR специалисты;

 
2. Внутренние (корпоративные) лоббисты (corporate/in-house lobbyists), как правило GR-консультанты  крупных корпораций. Большинство  крупных американских компаний  имеют свои GR-офисы в Вашингтоне. Основное отличие корпоративных  лоббистов от их внешних коллег  заключается в том, что они  получают фиксированную заработную  плату и защищают интересы  только одного клиента. Есть  также и некоторые различия  в их бэкграунде. Если для внешних  лоббистов, работающих по контракту,  традиционным является наличие  опыта работы в государственных  структурах (или иных «окололоббистских»  областях — PR, юриспруденция), то  корпоративными лоббистами нередко  становятся в процессе продвижения  по корпоративной карьерной лестнице: маркетинг — отдел продаж —  директорский офис.

Крупные компании обычно пользуются услугами не только корпоративных лоббистов, но и независимых консультантов, которых те нанимают по необходимости. Это тот самый третий тип по классификации Evening Star.

 
3. Лоббисты  профессиональных и коммерческих  ассоциаций (business and professional association lobbyists). Эта группа лоббистов представляет  коллективные интересы предприятий,  работающих в одной или нескольких  отраслях. Сразу вспоминается пример  из нашумевшей книги Кристофера  Бакли «Здесь курят», в которой  главный герой как раз был  лоббистом ассоциации производителей  табака, а его приятель возглавлял  знаменитую лоббистскую ассоциацию  за право ношения оружия.

 
4. Группы, защищающие  общественные интересы (public-interest groups). Таковых может быть бесконечное  множество. Это различные объединения  за права женщин, этнических и  сексуальных меньшинств, любителей  животных и т.д. Эти группы  могут выступать независимо, а  могут использоваться корпорациями. Они могут действовать самостоятельно, а могут нанимать независимых  лоббистов.

 
5. Профсоюзы.  Влияние профсоюзов на власть  более институционализировано, чем  у других групп интересов. Они  имеют более налаженные постоянные  связи с властью, используют  не только методы гражданского  давления, но и переговорные инструменты,  тройственные советы и т.д.

 
Уже в этой классификации усматривается специфика  российского лоббизма и возможности  его регулирования. Дело не в том, что в России не существует этих типов. Да, довольно слабо представлены группы общественных интересов в  лоббистских процессах. Иначе институиционализированы  профсоюзы. Но можно говорить, что  первые три типа представлены достаточно широко. Действуют и независимые  консультанты, формируются GR-отделы крупных  компаний, существуют сильные профессиональные ассоциации (классическим примером является Ассоциация российских банков). Однако в России наиболее развит еще одни тип, невозможный для мировой  практики, — лоббист-депутат, лоббист-чиновник. В мировой практике действует  трехзвенная модель лоббизма, в которой  лоббисты являются промежуточным звеном между политиками и гражданским  обществом или корпорациями. В  России в наибольшей мере действует  двухзвенная модель, при которой  или глава компании напрямую ходит  по кабинетам, или политик, чиновник является лоббистом в одном лице. Такая ситуация имеет ряд негативных следствий. Это оказывает влияние  на качество лоббизма, качество законодательства. Во-первых, теряется элемент экспертизы, юридической и информационной проработки — всего того, что является по-настоящему услугами западных лоббистов. Во-вторых, успех зависит от личных качеств  руководителя компании, региона, выступающих  субъектом лоббизма, а вовсе не от реальной значимости инициативы. Кроме  того, это серьезно ограничивает доступ общественных интересов к лоббистским  каналам из-за слабой развитости открытых лоббистских каналов и организаций.

 
Так сложилось  в России исторически. А точнее, российский лоббизм просто еще не полностью  эволюционировал до современного уровня. Еще не пройдена окончательно стадия профессиональной дифференциации. Сначала  князья сами ездили в Орду. Потом  главы компаний сами давали взятки — так, например, Людвиг Нобель подкупал чиновников министерства путей сообщения  в конце XIX века, чтобы отложить строительство  железнодорожной ветки Балханы-Баку, которая свела бы на нет эффект от первого российского нефтепровода на этом участке, принадлежавшего братьям  Нобелям. Советский период стал расцветом  ведомственного и республиканского лоббизма, впрочем, тоже не без общественного  блага. Так, Анастас Микоян в должности  наркома пищевой промышленности, после командировки в США, несколько  лет лоббировал  начало промышленного производства мороженного в СССР. Иосифу Сталину приписывается даже высказывание на этот счет: «Ты, Анастас Иванович, такой человек, которому не так коммунизм важен, как решение проблемы изготовления хорошего мороженого».  
А как бы жил советский Азербайджан, если бы не повезло ему с руководителем-лоббистом — Гейдаром Алиевым. Руководитель республики Алиев сумел благодаря своим связям в Кремле не только добиться личных политических выгод, но на протяжении нескольких лет активно и успешно продвигал бренд «Азербайджан» в СССР. Плоды той политики Азербайджан в хорошем смысле пожинает до сих пор. Так, например, Алиеву удалось «пробить» в Москве строительство новых крупных заводов — нефтяного машиностроения, платформ глубоководного бурения, электронно-вычислительных машин. В середине 70-х годов упала добыча нефти на Каспии — это поставило под угрозу закрытия бакинские нефтеперегонные заводы. Алиев тогда добился строительства нефтепровода Грозный-Баку — по нему пошла в Азербайджан нефть из Татарии и Тюмени. Все эти успехи были возможны только благодаря покровительству Брежнева. Отдельно стоит упомянуть известный случай, описанный самим Алиевым в своих мемуарах. В Ташкенте проходило совещание первых секретарей компартий союзных республик. Престарелый Брежнев тяжело переносил жару, а кондиционер в его гостиничном номере оказался никуда не годным. Утром невыспавшийся Леонид Ильич пожаловался: «Мне казалось, что в соседней комнате всю ночь работал трактор». Стоявший рядом Алиев посочувствовал генсеку, сказав, что у них в Баку есть специалисты по борьбе с жарой, но надо бы построить мощное предприятие по выпуску кондиционеров. Брежнев тут же одобрил предложение Алиева. Завод, который планировали строить в Запорожье, перекочевал в Баку.