Конституционно-правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий органов федеральной власти и субъектов РФ

       По  предметам совместного ведения  издаются федеральные законы, определяющие общие принципы правового регулирования, включая принципы разграничения  полномочий между федеральным органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

       Предметы  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов можно условно разделить на три группы: в области государственного строительства; в области экономического и социально – культурного строительства; в области законодательного регулирования;

       В области государственного строительства в совместном ведении  Российской Федерации и ее субъектов находятся:

1. «Обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам».²⁰

       Обеспечение соответствия этих актов Конституции  и федеральным законам направлено на защиту их верховенства и непосредственного действия на всей территории страны.

2. «Защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон».²¹

       Защита  прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств вытекает из обязанности государства соблюдать, защищать и гарантировать их как высшую ценность. При этом речь идет о правах и свободах в целом, а не только о конституционных (основных).

       Отнесение этого полномочия к совместному  ведению означает принятие на себя как Федерацией, так и каждым из ее субъектов ответственности за состояние дел в этой сфере, обязанности совместно организовывать охрану прав граждан, обеспечивать все виды гарантий их реализации, создавать надлежащие институты защиты прав. Этот предмет совместного ведения составляет значительную часть всего объема деятельности государственного механизма, органов государства и местного самоуправления, в том числе осуществляющих международное сотрудничество.

       В области экономического и социально - культурного строительства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся:

1. «Вопросы владения, пользования  распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами».²²

       Отнесение данных правомочий к совместному  ведению имеет целью распределить бремя их ведения между Федерацией и ее субъектами и тем самым обеспечивать учет и согласование взаимных интересов по их рациональному использованию.

2. «Разграничение государственной собственности».²³

       Разграничение государственной собственности  охватывает вопросы определения  собственника, передачи объектов госсобственности из ведения Федерации ее субъектам, порядок оформления такой передачи, правомочия федеральных органов и субъектов, органов, уполномоченных решать эти вопросы либо делегировать полномочия в этой сфере иным государственным органам (министерствам, ведомствам и т. д.).

3. «Природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры».³

       Указанные полномочия составляют взаимосвязанную  сферу совместного ведения, охватывающую собственно пользование природными объектами, всеми благами природы, правовую и другие виды охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Природопользование включает земле -, водо -, лесо - и недропользование, использование растительного и животного мира, атмосферного воздуха. Российская Федерация осуществляет правовое регулирование этих объектов совместно с субъектами, устанавливает их режимы (порядок и правила пользования, требования по научно обоснованному, рациональному и комплексному использованию, их воспроизводству, сохранению и улучшению).

4. «Общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта».²⁴

       Российская  Федерация определяет, прежде всего, государственную политику в области образования, под которым понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства и который сопровождается констатацией достижения обучающимся установленных государством образовательных уровней (цензов). Определенные цели и задачи в области образования развиваются региональными программами, учитывающими национально – культурные, социально – экономические, экологические, демографические и другие особенности этих конкретных регионов и направленными на решение вопросов самими субъектами Федерации.

5. «Координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение».²⁵

       Отнесение к совместному ведению лишь координации  вопросов здравоохранения призвано определить и очертить функции государства в этой области, установить, что все остальное, что касается охраны здоровья, медицинской помощи и ее организации, финансирования программ охраны и укрепления здоровья, в равной мере является совместной заботой Федерации и ее субъектов. Координация вопросов здравоохранения включает: формирование общей концепции и стратегии развития здравоохранения, медицинской, фармацевтической и других видов деятельности, связанных с гарантированием права на охрану здоровья и медицинскую помощь, обеспечением безопасности население, установлением нормативов и запретов, санитарных и иных норм, направленных на обеспечение санитарно–эпидемиологического благополучия, организации и проведения профилактики, диагностирования и лечения заболеваний.

       В целях обеспечения гарантированной  государством защиты семьи, материнства, отцовства и детства Федерация  совместно с субъектами устанавливает  общие начала их защиты, определяет категории лиц, нуждающихся в  ней, предусматривает различные  льготы для многодетных семей, одиноких матерей и отцов, детей с физическими недостатками, инвалидов, обеспечивает помощь в воспитании детей самими гражданами или через сеть специальных детских учреждений (детских домов, школ – интернатов и т. п.).

       Под социальной защитой понимается система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер государственной поддержки различных категорий граждан (инвалидов, пожилых, пострадавших от аварий, катастроф и т. п.). Эта система включает как пенсионное обеспечение, так и пособия, иные гарантии социальной защиты (создание социальных служб, установление стандартов социального обслуживания, видов помощи, управление социальным обслуживанием).

6. «Осуществление  мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий».²⁶

       Осуществление указанных мер требует совместных усилий Федерации и ее субъектов, на территории которых произошли  катастрофы, взаимодействия федеральных  и региональных властей. В этой сфере  широко применяются координация деятельности соответствующих служб на территории России, преследующая цели оперативного реагирования, привлечения необходимых сил и средств, а также подготовки персонала по спасению, обеспечения взаимодействия органов исполнительной власти Федерации, ее субъектов, местного самоупраления, специально уполномоченного, природного характера.

7. «Защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнический общностей».²⁷

       Исконная  среда обитания малочисленных народов  – исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их образ жизни. Традиционный образ жизни малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований.

       К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесен большой круг вопросов законодательного регулирования:

8. «Административное, административно–процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды».²⁸

       Перечисленные отрасли законодательства регулируют те или иные правоотношения, отражающие предметы совместного ведения. Объем полномочий Федерации в указанных отраслях законодательства определяется тем, что в масштабе всей страны должны действовать систематизированные законодательные акты, регулирующие порядок издания актов, виды и формы ответственности за отдельные правонарушения, единый порядок рассмотрения и разрешения дел и другие общезначимые принципы.

9. «Кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат».²⁹

       Применительно к кадрам судебных органов – судьям всех судов речь идет об участии  субъектов Российской Федерации в формировании персонального состава судов.

       Применительно к кадрам правоохранительных органов  речь идет об определении в законах  и о совместном осуществлении  единой кадровой политики, включающей участие субъектов Федерации  в подборе прокурорских, налоговых и иных территориальных федеральных органов (например, системы МВД), а также прохождение службы, об установлении им различных гарантий, льгот и т. д.

       Совместное  ведение вопросов об адвокатуре и  нотариате обусловлено гарантированием государством каждому права на получение квалифицированной юридической помощи, а также обеспечением граждан нотариальным обслуживанием.

10. «Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».³⁰

       Это полномочие предполагает законодательное регулирование этой сферы как федеральными законами, так и актами субъектов Федерации. Оно направлено на реализацию принципов разделения властей и единства системы государственной власти, а также следует из признания в Российской Федерации местного самоуправления одной из основ конституционного строя.

       Особую  область  совместного  ведения  Российской  Федерации  и субъектов  Российской Федерации составляют  внешние  сношения, где общей заботой Российской  Федерации и ее субъектов являются  «координация  международных  и  внешнеэкономических  связей субъектов Российской Федерации, выполнение  международных  договоров  Российской  Федерации».³¹

       «Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».³²

       Поэтому все то, что не указано в перечнях, содержащихся в статьях 71 и 72 Конституции РФ, а также не отнесено договорами между Федерацией и ее субъектами к ведению Федерации, отнесено Конституцией к ведению субъектов Федерации. Это означает, что в сферу ведения субъекта Российской Федерации входит, во-первых, то, что реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации.

       Объем и виды деятельности субъектов Российской Федерации настолько велики и разнообразны, что перечислить все, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно.

       Конституционное положение об обладании субъектами Федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Федерации и полномочий по предметам совместного ведения с субъектами провозглашает их самостоятельность в тех областях, которые составляют их собственный, исключительный предмет регулирования. Это предполагает установление ими в своих конституциях, уставах, законах и иных нормативных правовых актах своих полномочий, компетенции органов власти и т. д.

       В  Российской  Федерации  действует  Положение  «О  порядке работы  по  разграничению предметов ведения и полномочий  между федеральными  органами  государственной  власти  и  органами  государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации  и  о  взаимной  передаче  осуществления  части  своих  полномочий  федеральным  органам  исполнительной  власти  и  органам  исполнительной  власти  субъектов  Российской  Федерации», утвержденное  Указом  Президента  Российской  Федерации от  12 марта 1996 г.