Государственная политика в отношении инвалидов в РФ

2.1. Финансовое обеспечение государственной политики социальной защиты инвалидов в России. Наличие системы льгот и компенсаций для инвалидов

Самым узким местом социальной политики в отношении инвалидов остается ее разрозненность и отсутствие единой стратегии. Фактически мы имеем дело с отдельными социальными мерами, а не с комплексной системной концепцией. При этом утрачивается реальное представление об эффективности льгот, об их ориентированности на конкретные социальные задачи. Социальные меры часто дублируют друг друга по целям и финансированию. Например, в дореформенный период выплаты по возмещению вреда составляли разницу между утраченным заработком и пенсией по инвалидности. Теперь пенсии по инвалидности в расчет не принимаются и потерпевший получает возмещение вреда как восполнение утраченного заработка плюс пенсию по инвалидности. Отсутствие концепции ведет к тому, что у политики отсутствует реальная финансовая основа. Законы, обеспечивающие льготы, принимаются без учета возможности их реального финансового исполнения. Вообще говоря, эти законы противоречат основному финансовому закону страны – Закону о федеральном бюджете РФ. Законы по льготам исходят из обязательного выполнения обязательств федерального бюджета или бюджета субъекта федерации перед получателем. Между тем российский закон о федеральном бюджете устанавливает приоритеты выполнения различных статей бюджета и предусматривает возможность недофинансирования по отдельным статьям.

В настоящее время пенсионное обеспечение инвалидов в России не увязано с уровнем доходов инвалидов и с его занятостью (незанятостью) и также весьма слабо связано с реабилитацией инвалида. Изменения в назначении пенсий касаются только «пороговой» реабилитации, то есть реабилитации, заканчивающейся переходом из второй группы в третью, или полным снятием инвалидности, что теоретически может относиться только к инвалидам третьей группы.[13] Пенсии не относятся к льготам и компенсациям «активной реабилитации», то есть они не помогают инвалиду вернуться в общество, не стимулируют его активного реабилитационного поведения - пенсии выполняют исключительно функцию социальной поддержки инвалидов и по своей природе являются социальным пособием лицам, которые не обладают достаточной конкурентоспособностью для того, чтобы прокормить себя.

Современная пенсионная система в отношении инвалидов кажется менее эффективной не только по сравнению с зарубежными системами, но и с прежней российской. В России до 1991г. существовала система, когда заработная плата инвалида ограничивала (отменяла) его право на получение пенсии. Отказ от прежней системы по сути означает, что Россия фактически признала два факта: 1) резкое падение жизненного уровня инвалидов, в том числе работающих; 2) неспособность инвалида достичь в обществе положения, когда он сможет обеспечивать себя самостоятельно.[14]

Стремясь поддержать инвалида, Россия пошла по максимально затратному пути. В настоящее время практически сняты все преграды к получению пенсий (ослабление порогов в назначении инвалидности, снятие ограничения на получение пенсии работающим гражданам из числа высокооплачиваемых), одновременно с этим размер пенсии возрос по отношению к реальной заработной плате.

Принципиального различия между пенсией по старости и пенсией по инвалидности для инвалида не существует. Инвалиду по достижении пенсионного возраста дано право выбирать вид пенсии, и, естественно, пенсионер останавливается на пенсии большего размера. Как следует из наших демографических и статистических оценок, инвалидов–получателей пенсий в России насчитывается 9,34 млн. чел.[15] Эта численность близка к максимальным оценкам инвалидности и практически исключает вероятность того, что значимая группа инвалидов, которая по российским законам признается таковыми, не претендует на пенсии по инвалидности.

С точки зрения регулирования доходов этой социальной группы важнейшее значение имеют следующие обстоятельства.

- В период реформирования экономики инвалиды де-факто оказались отрезанными от рынка труда и рабочих мест, которые могли бы им обеспечить достойное существование.

- Инвалидность тесно связана с бедностью, и в бедной среде вероятность появления инвалида выше. Как следствие, структура инвалидов по доходам должна быть смещена вниз относительно структуры по доходам всего населения.

- Среди инвалидов доля детей (до 16 лет) и пенсионеров по старости составляет 58,8% и имеет тенденцию к росту.

Действующая система пенсионного обеспечения в России будет сдерживающим фактором на пути признания со стороны государства инвалидами граждан, которые по международной классификации могли бы и должны были бы быть отнесены к таковым. Следовательно, и реабилитационные программы в отношении «непризнанных инвалидов» начаться не могут. Другими словами, социальная направленность политики в отношении инвалидов сдерживает развитие реабилитационной направленности.

Установленная система назначения инвалидности закрепляет положение инвалида – все движение по реабилитации ограничивается, в основном, второй группой инвалидности. Реабилитационные мероприятия в глазах инвалида имеют смысл, если они не ведут к переходу в третью группу инвалидности или полной реабилитации.

В настоящее время пенсионное обеспечение инвалидов делает инвалидность привлекательной для категорий населения, которые при других обстоятельствах не стали бы регистрировать инвалидность. Одной из причин оформления инвалидности является потребность в льготе на лекарства в связи с тем, что размер пенсии не дает возможности приобретать лекарства в соответствии с медицинскими показаниями.

Несовершенство существующей системы финансового обеспечения политики в отношении инвалидов приводит к недофинансированию отдельных мероприятий этой политики, к задержкам по выплатам разных видов пособий и компенсаций, к реальной недоступности благ, гарантированных законом. Основным преимуществом пенсии как социального вида помощи инвалиду является законодательно закрепленная обязательность предоставления и гарантированность выплат. Все остальные виды помощи, мероприятия в отношении инвалида не гарантируют обязательность финансирования и, как показывает практика, не финансируются в полном объеме.

Какое влияние на социальную политику в отношении инвалидов оказывает дефицит бюджетов всех уровней и как отражается такая ситуация на инвалидах? Из федерального бюджета предусмотрено финансирование федеральных целевых программ социальной защиты инвалидов, мероприятий по внедрению средств для информационного обеспечения инвалидов по зрению, обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации, протезированию и изготовлению протезно-ортопедической обуви.

Федеральный бюджет РФ является основным источником финансирования 3-х федеральных целевых программ социальной поддержки инвалидов, направленных на повышение уровня социальной защищенности инвалидов: «Социальная защита инвалидов», «Дети-инвалиды». (рис. 1).[16]

Рис. 1. Финансовое обеспечение политики государтва в отношении инвалидов из Федерального бюджета в 2009 году

В отношении льгот и компенсаций для инвалидов законодательство разных стран, как правило, обеспечивает поддержание доходов для двух укрупненных категорий инвалидов: 1) тех, кто имеет трудовую историю, но потеряли способность к труду, 2) тех, кто получил инвалидность с рождения или в детстве. Для первой категории выплаты осуществляются в рамках системы социального страхования инвалидности, либо в рамках программ компенсаций, установленных работодателем, либо в соответствии с общим законодательством о помощи малоимущим. Система социального страхования, очевидно, не распространяется на инвалидов, не имеющих трудовой истории, поэтому инвалиды этой группы получают либо специально установленные пособия, либо им предоставляется особая медицинская страховка. Еще одним распространенным видом помощи является предоставление налоговых льгот.

По законодательно установленному перечню предоставляемых инвалидам пособий, льгот, компенсаций Россию следует отнести к странам, детально учитывающим потребности инвалидов. В этой сфере Россия имеет давнишние традиции, которые выражаются в сложной системе льгот и компенсаций для различных категорий инвалидов, а также в системе доведения льгот до индивида. Россия предоставляет особые права инвалидам во всех жизненно важных областях (здравоохранение, социальное обеспечение, реабилитация и занятость), причем права инвалидов на пользование услугами здравоохранения, социального обеспечения, реабилитации и занятости даже выходят за рамки системы, гарантируемых всем гражданам. В России льготы и компенсации инвалидам никогда не были привязаны к оценке нуждаемости и доходов инвалида или его семьи.

2.2. Государственная политика в области профессиональной подготовки инвалидов

Законодательство в отношении инвалидов не учитывает, что работодателю нужен не инвалид, а работник. Полноценная трудовая реабилитация и состоит в том, чтобы сделать из инвалида работника. Однако для этого необходимы определенные условия. Эффективная последовательность - превратить инвалидов в работников, а затем трудоустраивать, но не наоборот. Профессиональная подготовка и профессиональное образование инвалидов являются важнейшими аспектами их профессиональной реабилитации.

Изучение потребности инвалидов в различных видах реабилитации в г. Москва, проведенное ЦИЭТИНом показало, что 62,6% инвалидов нуждаются в тех или иных мерах профессиональной реабилитации. Потребность в профессиональной реабилитации особенно высока у инвалидов молодого и среднего возраста - соответственно 82,8% и 78,7% от численности инвалидов указанных возрастных групп. В профессиональной ориентации нуждается каждый пятый, а в профобучении, - почти каждый десятый инвалид, в трудовой адаптации - 25,4% инвалидов. Выявлена высокая потребность инвалидов в трудовом устройстве (59,5%). В данном исследовании были представлены инвалиды, работающие как на специализированных предприятиях, так и в системе общей занятости.[17]

Однако, несмотря на то, что треть обращающихся инвалидов составляют лица в возрасте до 45 лет, как показывает практика и результаты специальных исследований, только 2,1% инвалидов получают рекомендации пройти профподготовку или получить профобразование. Из-за недостатка финансовых средств сокращаются возможности профессионального обучения инвалидов в образовательных учреждениях профессионального образования системы Министерства труда и социального развития РФ: в них обучается около 7 тыс. инвалидов, в то время как МСЭК ежегодно рекомендует пройти обучение в специальных учебных заведениях 11-12 тыс. инвалидам. Специальные учебные заведения не обеспечивают подготовки инвалидов на уровне, гарантирующем их конкурентоспособность, а некоторые из них готовят специалистов, которые заведомо оказываются невостребованными.

В значительной мере это обусловлено следующими причинами:

- специалисты МСЭК, которые сегодня осуществляют профессиональную ориентацию инвалидов, не владеют информацией о показаниях и противопоказаниях к приему в высшие и другие образовательные учреждения, ориентируясь на пожелания самих инвалидов;

- инвалиды не имеют доступа к информации о показаниях и противопоказаниях к приему в образовательные учреждения: 98% из них мало что знают о выбранной профессии и условиях ее труда;

- 68% инвалидов считают специальные образовательные учреждения системы социальной защиты населения непрестижными и не дающими перспектив для последующего трудоустройства;

- образовательные учреждения не приспособлены для инвалидов, чьи психосоматические возможности требуют особой инфраструктуры помещений, специального оборудования учебных мест и специальной методики обучения. Ввиду этого круг профессий, которым могут быть обучены инвалиды, сужается и субъективно формируются противопоказания для приема в образовательные учреждения;

- неразвитость региональной сети профессиональных образовательных учреждений (в России функционирует 30 таких учреждений). В результате обучение в них связано для инвалида с переездом из места постоянного жительства, что не всегда приемлемо.[18]

1.3. Программы государственных служб занятости, адресованные инвалидам

Профессиональное обучение безработных инвалидов на региональном уровне в основном осуществляется в рамках программ «Профессиональная реабилитация и содействие занятости инвалидов». Их финансирование осуществляется из средств государственного фонда занятости населения, местных бюджетов, средств работодателей. Тем не менее, в реализации этих программ очевидна узость профилей профессиональной подготовки инвалидов: в техникумах инвалидов обучают по 16 специальностям, а в ПТУ - по 31 специальности. Среди специальностей отсутствуют относительно престижные для молодежи профессии, доступные для большей части инвалидов: наладчик станков и манипуляторов с программным управлением, монтажник радиоэлектронной аппаратуры, моделирование и конструирование изделий народного потребления и др.