Специфика управления и типы управленцев в государственных организациях

Государственный университет

Высшая  Школа Экономики 
 
 
 
 

Факультет государственного

и муниципального управления 
 
 
 
 

Курсовая  работа по учебной  дисциплине

«Теория организации» 
 
 

Тема: 

  «Специфика управления  и типы управленцев  в государственных  организациях». 
 
 
 
 
 
 

Научный руководитель: Попова Е.П. 

Выполнил: студент группы 293

Беляев  Кирилл 
 
 

Москва, 2007 г. 

Содержание 
 

Введение……………………………………………………………………………3

Основная  часть

1.Понятие структуры организации…………….……………………………....5

2.Некоторые различия государственных организаций от частных…..…...6

3.Внешняя среда государственных организаций………………………..…...7

      3.1.Общественное мнение……………….………………………………….……7

3.2.Средства массовой информации…………..………………………………..8

3.3.Заинтересованные группы: клиенты, избиратели и

     профессиональные  ассоциации………………………………………………8

3.4.Законодательные  органы…………………...…………….……………...…..9

3.5.Глава  исполнительной власти……...……………………….……………….9

3.6.Судебная  власть………………………………..……………………………..10

4.Внутренняя среда государственных организаций……………...…………..11

4.1 Цели государственных организаций………………………..………..……..11

4.2. Формулирование и  достижение целей:  власть,

     стратегия и принятие решений……………………………………………....13

4.3. Типы управленцев  в государственной  организации………………..…...16

4.4. Командная работа: общение и конфликты…………………………..……17

Заключение…………………………………………………...…………………….20

Список литературы………………………………………...……………………...21

       
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение 

В наше время в мире насчитывается порядка 200 государств. Во главе каждой из них стоят какие-то личности, которые образуют руководящее правительство. Государство в лице его органов и правительства призвано выполнять определенные управленческие функции, создавая при этом необходимые условия для общественного развития в различных областях жизни и деятельности. От того, как оно справляется со своими обязанностями, во многом зависит благосостояние народа, проживающего  на территории данной страны. Некачественное выполнение правительством своей работы может подвигнуть население к таким кардинальным методам, как волнения и забастовки. Чтобы не допустить таких крайних мер, люди, образующие правительство, должны обладать определенными знаниями в области государственного управления. На мой взгляд, проблемы нехватки знаний (а иногда и их отсутствия) в данной области – достаточно актуальная проблема для современной России. В нашем правительстве достаточно людей, которые не обладают тем необходимым набором знаний, который обязан иметь государственный служащий. Они могут быть великолепными специалистами в своих областях, но не обладать знаниями в государственном управлении. В большинстве своем эти люди, за плечами которых стоит неоценимым опыт управления. Но как знания без опыта, так и опыт без знаний не могут быть максимально эффективными. В России осознают эту проблему и постепенно решают ее: проводятся различные семинары, открываются специализированные образовательные учреждения, появляются курсы повышения квалификации и переподготовки специалистов. В настоящее время знания в области государственного управления стали обязательными квалификационными требованиями, предъявляемыми к государственным служащим действующим федеральным законодательством. В скором времени все это положительно повлияет не только на государственный аппарат, но и на благосостояние в России. 

Проблемы  управления обществом и государством волновали людей еще с древнейших времен. Начиная с античной древности  известны работы лучших мыслителей Китая, Вавилона, Египта, Греции, Рима. В России исследования Н.М.Карамзина, С.М.Соловьева, М.М.Михайловского, Л.Н.Гумилева позволяют рассмотреть место государственного управления через призму социальных, религиозных и национальных проблем. Такие философы, как К.Поппер, К.Ясперс, пытались познать суть государственного управления и ее свойств. «Достижения социологов (К.Маркс, М.Вебер, Т.Веблен, Д.Бернхэм и др.) доказали зависимость между состоянием управления и уровнем упорядоченности общественных процессов»¹. Нельзя не сказать о роли Г.Форда, Ф.Тейлора, Г.Эмерсона, А.Файоля, работы которых привели к оформлению теории организации управления и государственного управления в том числе. Идеи З.Фрейда и Ф.Ницше дали толчок к уяснению источников и форм человеческой «воли к власти», доминирующей в государственном управлении, Ю.Козельский создал психологическую теорию решений. В культурологическом понимании государственное  управление характеризуется с позиции этики, педагогики. Ведь в нем проявляются нравственные качества людей, находящиеся под влиянием устоев общества (например, этика управления Д.Карнеги)². 

Названые  люди и многие другие, все они  пытались внести что-то свое, что поспособствовало бы развитию данной теории. На мой взгляд, эти люди, внося свой вклад в развитие государственного управления, пытались «утопизировать» окружающий их мир, они пытались сделать окружающий их мир лучше. 

Традиционно выделялись теория организации, теория организационного поведения и общая  теории управления. При этом многие люди не старались разграничивать виды организаций, более того, они отвергали  любые различия между государственными  и частными организациями. Так, например, М.Вебер утверждал, что его анализ бюрократических организаций распространяется как на государственные учреждения, так и на коммерческие предприятия. Ф.Тейлор применял свои управленческие методы не только в частных организациях, но и в правительственных арсеналах. В одной из работ ведущего авторитета в организационной теории Г.Саймона «доказывается, что между государственными и частными организациями больше сходства, чем различий…и что государственные, частные и некоммерческие организации по своим ключевым характеристикам равноценны»³.  

Возможно, некоторые теории и методы являются общими для обоих видов организаций, так как менеджмент и организация в правительственной и коммерческой среде решают определенно схожие задачи и придерживаются в какой-то мере общих алгоритмов решения. Но все-таки их стоит разграничивать, так как многие аспекты государственного управления, такие как мотивация, структура, власть, процесс принятие решений требуют более глубокого рассмотрения. Во многом это зависит еще и оттого, что такие факторы, как политическая система страны, ее традиции и ценности, государственные институты непосредственно влияют на государственное управление. Именно поэтому руководители государственных учреждений должны уметь не только грамотно применять сложившиеся процедуры менеджмента, но и учитывать эти самые специфические принципы, свойственные данному государству, для обеспечения условий функционирования государственного аппарата. 

Как цель своей работы я ставлю проведение анализа особенностей и специфики управления в государственных организациях. В своей работе я попробую выявить эти особенности и специфику и описать их. 

Для достижения цели работы я планирую выполнить  ряд задач:

• рассмотреть понятие государственного управления и выявить различия в механизмах управления государственных и частных организаций;
• оценить внешнюю и внутреннюю среду государственных организаций;
• рассмотреть типы и особенности управленцев в государственных организациях.

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Основная  часть 

1.Понятие структуры организации 

Каждая  организация «уникальна» по-своему. Это может быть огромная интернациональная  компания с множеством подразделений  во всем мире, а может быть «домашнее» предприятие, находящееся в небольшом городке и оказывающее свои услуги местным жителям. На эту организацию могут работать тысячи людей в разных странах; а возможно также, что всю «рабочую силу» будут составлять несколько родственников. Каждая организация будет обладать своими особенностями. На каждую организацию оказывают влияние разные факторы и по-разному. У каждой организации обладает своей собственной структурой. 

Структура организации – «это способ распределения  и соединения разнообразных видов  деятельности, координации и контроля, а также способа распределения власти и компетенции в организации»⁴. 

Выделяют  следующие параметры организационной  структуры: формализация, централизация и комплексность. Формализация показывает, в какой степени в организации «прописаны» правила поведения. Холл приводит такое отношение: «количество индивидуальных свободных поступков обратно пропорционально количеству обязательных предписаний организации»⁵. Из этого, на мой взгляд, следует то, что государственные организации обладают высоким уровнем формализации, так как функции работников в них прописаны.    

Централизация – это распределение власти в организации. Также она показывает, как люди подчиняются правилам и решениям организации. Стоит сказать, что распределение власти является процессом изменяющимся (в государственных структурах – это выборы), вследствие чего люди или группы обретают власть, а потом – теряют. Это говорит о централизации, как об образуемом параметре. Централизация определяется следующим образом: чем больше групп во власти, тем централизация меньше.  

Комплексность организации зависит от того, сколько подразделений, уровней, профессий в ней имеется. Комплексные организации содержат много подчастей, требующих координации и контроля, и чем более комплексна организация, тем труднее осуществлять контроль. Комплексность разбивают на компоненты. Под горизонтальной дифференциацией подразумевается число подразделений и отдельных профессий. Вертикальная дифференциация означает число иерархических уровней в организации⁶. 
 

2. Некоторые различия государственных организаций от частных 

Прежде, чем начать конструктивный анализ государственных  организаций, я хотел бы сказать  пару слов о них самих и об их отличии от частных предприятий. Ведь если бы не было реального различия между ними и частными предприятиями, то можно было бы национализировать все коммерческие фирмы и приватизировать все правительственные ведомства. 

Итак, государственные  организации – это образования, принадлежащие государству и финансируемые им. Большая часть их финансирования может осуществляться за счет таких источников, как ассигнования, предусмотренных государственным бюджетом, правительственных контрактов, налогов. Коммерческая же фирма в данном случае отличается от государственной организации тем, что получает часть своих ресурсов из частных источников и не подвергается всестороннему государственному регулированию. Здесь я хотел бы также заметить, что частные компании могут получать крупные правительственные заказы, при этом, не «становясь» государственными. Особенно это касается крупных оборонных предприятий, которые на протяжении многих лет поставляют государству свою продукцию, при этом, почти не занимаясь частными продажами. 

Все организации  испытывают определенную степень политического  давления и подвержены тому или иному  внешнему политическому контролю. На частные организации государство может воздействовать с помощью законов, предписаний, грантов, контрактов, льгот, франшиз и т.д. При этом все организации в какой-то степени обладают экономической и политической властью. «Экономическая власть усиливается по мере того, как владельцы и менеджеры получают все больший контроль над использованием доходов и активов их организации, и ослабевает по мере того, как государственные органы добиваются большего контроля над ее финансами»⁷.  

Политическая власть позволяет действовать от таких элементов политической системы, как граждане и государственные институты, и принимать обязательные для них решения. Именно поэтому частные организации, руководимые владельцем и финансируемые за счет его средств, будут обладать высокой экономической властью и при этом низким уровнем политической. В то время как какое-нибудь правительственное учреждение, финансируемое за счет налогов, - наоборот. 

Одним из отличий государственной от частной  организации является тот факт, что первые не продают результаты своей деятельности на рынке. Поэтому информации и стимулы, присутствующие на рынках, здесь слабее или вообще отсутствуют. И как результат государственные институты (судебные, законодательные и исполнительные органы власти) используют правовые и формальные ограничения, чтобы установить более жесткий контроль над процедурами, сферами деятельности. Во многом это связано еще и потому, что правительство отличается большей степенью монополизации, чем частный сектор. Отсюда также возникает и более пристальное общественное внимание, и ожидание в его справедливости, честности и открытости. Во многом эти ожидания усложняют процессы деятельности государственных органов, так как появляются более жесткие иерархические построения, включающие чрезмерно структурированные и централизованные правила в отношении кадровых процедур, финансирования и снабжения.

Жесткие ограничения и правила оставляют государственным управленцам меньше самостоятельности в принятии решении по сравнению с их коллегами в частном секторе. Из-за политического давления, государственные менеджеры избегают делегировать полномочия и навязывают больше согласований и формальных правил. Также здесь я хотел бы добавить что, «ряд исследований показал, что государственные служащие придают меньше значения материальным стимулам, проявляют более низкую удовлетворенность определенными аспектами своего труда и отличаются по некоторым установкам от коллег в предприятиях частного сектора»⁸. Что в свою очередь не сказывается отрицательно на эффективности функционирования государственных учреждений. 

3. Внешняя среда государственной организации 

Под внешней  средой организации воспринимаются все те факторы, которые воздействуют на организацию извне. К внешней  среде можно отнести конкурентов, покупателей, партнеров, поставщиков, различные регулирующие органы – все то, что, так или иначе, оказывают влияние на функционирование организации. Более того, члены организации могут сами формировать свою внешнюю среду. Они сами могут решать, какими вопросами заниматься, какие цели для себя ставить, как и с помощью чего, эти цели достигать. Также они сами могут определять рынки, клиентов, продукты и услуги. Поэтому, наверное, все исследователи и специалисты единогласно считают что, анализ внешней среды организации является неотъемлемой частью анализа всей организационной структуры.  

Сказанное определенно справедливо и для  государственных организаций, так  как чаще всего они являются более  открытыми, чем частные организации и, следовательно, подверженными большему давлению извне. Государственные организации также подвергаются большему вмешательству со стороны политических сил и властей, которые стремятся их направлять и регулировать. 

В этой главе я попытаюсь назвать  все те источники, которые оказывают влияние на государственные организации (государственные институты), и кратко описать, каким образом они делают это. 

3.1.Общественное мнение 

Силу  общественного мнения, влияющего  на менеджмент в то или иной государственной организации, часто недооценивают. Так, например, общество может оказывать несравнимую поддержку какому-либо учреждению. Но в тоже время оно может требовать закрытия, реорганизации или реформирования того или иного ведомства. Как правило, правительство узнает об общественных «желаниях» из различных опросов, проводимых  социологами. И если оно никак не реагирует, это может вылиться в митинги и  забастовки. Как правило, правительство вынуждено сделает шаг вперед, чтобы не допустить кардинальных мер. Так что, это говорит об определенном влиянии общественных настроений на государственный менеджмент.  
 
 
 

3.2.Средства массовой информации (СМИ) 

Значимость  общественного мнения во многом способствует усилению влияния средств массовой информации. Влияние СМИ порой  бывает настолько велико, «что сор, вынесенный из избы, способен нанести сокрушительный удар по учреждению или должностному лицу, приведя к прекращению ассигнований, закрытию программы и разрушению карьеры»⁹. Конечно, СМИ охотно сообщают о скандалах и в частном бизнесе, но все-таки они больше предпочитают именно правительственные учреждения, во многом благодаря их открытости и доступности. Порой даже начинает казаться, что наше правительство не делает ровным счетом ничего для развития государства, только рекламирует тот или иной курорт, появляется то тут, то там на различный ток-шоу и разъезжают по Москве с мигалками.   

Стоит также отметить, что должностные  лица высокого уровня очень часто  используют возможности СМИ для  своих целей. Многие правительства  городов издают информационные листки, показывают по телевидению заседания городского совета т.д. Причем многие федеральные учреждения тратят на это огромные средства. И как правило такие подходы приносят свои плоды. СМИ создают атмосферу, пронизывающую организационную среду, которая в свою очередь влияет на общественное мнение. 

3.3.Заинтересованные группы: клиенты, избиратели и профессиональные ассоциации 

Политическая  поддержка со стороны организованных групп также может определять политическое благополучие государственных  учреждений. Хотя, стоит отметить, что это палка о двух концах. С одной стороны, деятельность групп с особыми интересами может создать опасность того, что постепенно система станут трудной для управления и наблюдения. И в итоге, система будет благоприятствовать более богатым и мощным группам в ущерб обездоленным. Также здесь могут возникнуть некоторые этические проблемы, связанные, например, с коррупцией.  

Но правительство  также осознает, что деятельность заинтересованных групп может иметь  не только теневую сторону. Эти группы нередко высказывают разумные требования: помочь какой-либо отрасли во избежание кризиса, поддержать образование, помочь нуждающимся. Во многом благодаря такой активной поддержке ведомство может добиться увеличения бюджетного ассигнования. Группы избирателей способны содействовать ведомству таким способом, который ему самому был бы недоступен. Иногда может оказываться поддержка сразу нескольких групп, что позволяет ведомствам становиться более гибкими и учитывать не только чьи-то личные интересы, но и стараться выполнять какие-то схожие просьбы. «Некоторые исследования показали, что менеджеры штатных и местных учреждений часто считают вмешательство заинтересованных групп в дела их контор благотворным и уместным. Эти менеджеры полагают, что такие группы оказывают меньше влияния на деятельность их учреждений, чем губернатор, мэр или законодательный орган»¹⁰.

Подводя итог, я хотел бы сказать, что опытные  государственные управленцы считают  поддержание отношений с этими  группами необходимой частью своей  работы, часто мешающей, но также стимулирующей и иногда помогающей ей. Государственные менеджеры должны быть открыты для групп, внимательны к тому, что им говорят, терпеливы, выдержанны и честны. 
 
 
 
 

3.4.Законодательные органы 

1. Законодательные органы предусматривают ассигнования, необходимые для функционирования государственного учреждения;
2. Законодательные органы обладают правом окончательно утверждать бюджетные средства;
3. Они способны финансировать новые инициативы либо решительно урезать или свертывать работу учреждения;
4. Законодательство определяет основное назначение и функции учреждения и санкционирует их деятельность. Также они в праве наложить новые функции;
5. Законодательные органы могут реформировать структуру исполнительной ветви, объединяя одни департаменты и деля на части другие;
6. Иногда законодательные органы могут навязать организационную структуру, принимая законы, регламентирующие детали кадровой политики учреждения, или приписывая административные процедуры;
7. Законодательные органы могут устраивать слушания, проверки и расследования деятельности учреждений;
8. Они могут создавать надзорные органы, подчиненные законодательной ветви и призванные следить за деятельностью учреждений исполнительной власти.

 

Как видно из этих пунктов, законодательные органы имеют огромное влияние на государственную организацию и на государственное управление в том числе. Если говорить о широте возможностей, то они могут не только инициировать создание какого-либо органа, но и благополучно прекратить его деятельность. 

3.5 Глава исполнительной власти 

Говоря  о главе исполнительной власти, мы должны воспринимать не только президента, но и также губернаторов, мэров. Предполагается, что эти люди также обладают достаточно сильной официальной властью.   

Главы исполнительной власти могут назначать руководителей исполнительных органов и дополнительный аппарат руководящих работников. Так, например, в нашей стране премьер-министр имеет право назначать министров. 

Глава исполнительной власти может в какой-то степени влиять на бюджет, предлагая увеличение или сокращение ассигнований тех или иных программ. Конечно, законодательный орган в праве не согласиться с этим, восстановив финансирование программ, которые глава пытается свернуть, и наоборот. Но данный случай показывает, что у главы исполнительной власти есть возможность повлиять на государственную политику и правительственные учреждения. «Главы исполнительной власти обладают некоторыми официальными полномочиями указывать ведомствам, что они должны делать, с помощью распоряжений и приказов…а также заставить ведомства разрабатывать программы и политику, которые будут поддержаны в ходе бюджетного процесса».¹¹ 

Также я хотел бы отметить такой вещь, как выборы, которые напрямую оказывают  свое влияние на «высший» менеджмент. Избирательный процесс влечет за собой регулярную ротацию высших должностных лиц. Эти изменения в руководстве нередко означают смену всего руководства правительственных учреждений. Эти перемены часто означают смену в приоритетах, а следовательно, изменения их основной ориентации, а иногда – власти, влияния и ресурсов, имеющихся у сотрудников и подразделений. 
 

3.6. Судебная власть 

Судебная  власть, как и законодательная  власть, также может оказывать  свое влияние на государственную  бюрократию. Некоторые эксперты находят  судебный контроль совершенно неэффективным, в то время как другие видят в судах решающий противовес власти государственной бюрократии. 

          Итак, как же судебная власть  может влиять на государственные   организации?

1. Суды не позволяют ведомству выйти за рамки законодательства, которым данное ведомство было учреждено;
2. Суды призваны воспрепятствовать нарушению ведомством должностных процедур, например, тех, что, предусмотрены конституцией;
3. Также стоить отметить, что суды могут усиливать позиции государственных учреждений в их взаимоотношениях с гражданами и группами населения (например, должностные лица могут быть освобождены от некоторых видов ответственности);
4. Суды способны приостановить деятельность того или иного учреждения; могут потребовать возместить ущерб, что вынуждает должностных лиц оценивать последствия своих решений более тщательно;
5. Суды способны ограничить власть управленца, указывая им, куда они должны направить свои ресурсы;
6. Также я хотел бы отметить, что судебные решения могут повлиять на моральный дух учреждения, в одних случаях демонизируя работников, в других – стимулируя их энтузиазм.

 

Все эти  компоненты внешней среды, которые были описаны выше, оказывают влияние на функционирование государственной организации. Но помимо этого есть еще ряд критериев, которые предписываются любому государственному органу и управленцу. Эти критерии в какой-то степени похожи на рамки, за которые организации и управленцы не должны заходить. Это экономичность, эффективность, оперативность, надежность, разумность, подотчетность, справедливость, открытость и приверженность этическим нормам. 

Так, например,  иногда мы можем услышать в новостях о том, что кому-то органу власти не хватает средств на осуществление  ряда задуманных мероприятий, и что  они просят дополнительного финансирования их бюджета. В общественных массах это сразу же раздается гулким эхом, все сразу же начинают говорить о «разбазаривании» государственных средств, о коррумпированности наших чиновников. Отчасти и первое, и второе имеют место быть. На мой взгляд, это грани одной большой проблемы. С одной стороны, возможно недофинансирование, когда люди, занимающиеся формированием бюджета, забывают (или просто не учитывают) какую-то статью расходов. Из-за этого и возникают некоторые финансовые проблемы. Здесь я также бы хотел заметить, что государственные организации (в большинстве своем) по своим размерам гораздо больше частных предприятий. Грамотное распределение государственных средств – работа очень сложная, требующая предельной внимательности и осторожности. Я повторюсь, сказав, что государственная организация в отличие от частной не продает свои товары и услуги на рынке. И поэтому, процесс дополнительного ассигнования в государственных организациях проходит труднее. С другой стороны, мы также можем говорить о некой коррумпированности наших чиновников, когда вместо того, чтобы распределять деньги в своей отрасли, он, допустим, покупает себе новую машину или квартиру. Тогда, скорее всего, здесь идет речь, не об очень «эффективном» распределении средств. Но я не буду вдаваться в подробности данной тематики. Я думаю, что коррумпированность присутствует и в частных организациях, особенно когда речь идет о крупный мировых компаниях с филиалами во всем мире. 

Говоря  об эффективности  и надежности,  сразу же приходит на ум деятельность таких государственных структурах, как пожарная служба и милиция. На мой взгляд, проблемы эффективности отражаются здесь, как ни в какой другой структуре. Известны достаточно комичные случаи, показывающие отношение этих людей к выполняемым ими обязанностям. Но опять же, я не вижу смысла «разглагольствовать» сейчас на данную тему. Просто подчеркну, что некоторым нашим государственным управленцам, явно не хватает компетентности и ответственности в работе. 

В заключение я хотел бы написать, что внешняя среда в государственных организациях, на мой взгляд, отлична от внешней среды частной компании. Все те факторы, которые оказывают влияние на частные и государственные организации, в большинстве своем различны. Поэтому, на мой взгляд, мы можем рассматривать внешнюю среду государственных компаний, как нечто обособленное, специфическое и в какой-то степени оригинальное.  

4. Внутренняя среда государственных организаций 

4.1.Цели в государственных организациях 

Цель  любой организации – это то, к чему стремится каждая организация. Я бы даже сказал, что каждая организация – это образование, призванное достичь какой-то определенной цели. Я бы хотел рассмотреть два вида целей: официальные и оперативные.            

 «Официальные цели – это обнародованные формулировки основных целей и ценностей организации»¹². Иногда, это называют миссией. То есть, официальные цели – это те цели, ради чего создается данная организация. Так, например, Общество защиты дикой природы ставит своей официальной целью охрану и защиту окружающей нас среды и существ, населяющих ее.  

 «Оперативные цели – это относительно конкретные, непосредственные цели, к которым стремится организация и которые отражаются в ее реальных действиях и процедурах»¹³. То есть, получается, что оперативные цели – это те цели, которые организация выполняет при достижении официальной цели. Например, у того же Общества защиты дикой природы это может быть сохранение популяции амурских тигров. 

Г.Саймон утверждал, что цель – это всего  лишь одна из целей, которых стремятся достичь. То есть, в совокупности цели могут конфликтовать друг с другом – максимизация одной происходит за счет минимизации другой. Во время рабочего процесса могут возникать различные конфликты между персоналом, которые необходимо решить, могут возникнуть небольшие проблемы с законодательством, возможны обычные «бытовые» проблемы (неожиданные встречи с поставщиками, клиентами). И здесь целями выступает решение этих краткосрочных проблем. В этом случае, задача хорошего управленца правильно распределить силы, так чтобы добиться максимальной эффективности и постараться максимально выполнить изначально поставленные цели. Также я хотел бы заметить, что, иногда выполнив одну цель, мы можем плавно перейти к решению другой. То есть, цели будут словно «звенья цепи»: завершая с одной, мы будем плавно переходить к другой, и так далее, пока не выполним всю «цепь». 

Считается, что главной целью любой коммерческой компании является получение максимально прибыли. Но что говорить о правительственных и некоммерческих организациях, где прибыльность неприменима. Здесь, на мой взгляд, цели этих типов организаций немного схожи. Я уже упоминал Общество защиты дикой природы и ее цели. Это, на мой взгляд, есть пример стандартной некоммерческой организации и ее целей. Если же говорить о государственных структурах, то я бы привел пример министерства финансов. У этого учреждения есть определенная цель – создание и поддержание благоприятной экономической обстановки на определенной территории, четкое и грамотное распределение средств между всеми государственными органами. Схожесть их, конечно же, в том, что эти организации работают не «на себя», а во благо общество, то есть, как я уже упоминал, они не ставят своей основной задачей получение прибыли. 

В чем  же отличие целей государственных  организаций и частных компаний? Как я написал, организации встречаются с рядом неопределенных, множественных и относительно неуловимых целей, причем это свойственно не только коммерческим, но и государственным учреждениям. Причем стоит заметить, что «цели государственных организаций особенно неопределенны и неуловимы по сравнению с частными коммерческими фирмами и что этим организациям особенно часто присущи множественные, конфликтующие цели»¹⁴. Во многом это связано с тем, что со стороны правительства навязываются достаточно множественные и порой неуловимые цели, такие как эффективность, подотчетность, открытость и т.д. Иногда цели могут противоречить друг другу, поэтому государственные органы вынуждены искать компромиссы (эффективность против социальной справедливости, различные требования социальных групп избирателей и политических институтов). Также я хотел бы отметить слишком спорные цели, которые в дальнейшем будет тяжело справедливо оценить (чистая природная среда, лучшие условия жизни для бедных и богатых).  

Сложности, связанные с целями, имеют серьезные  последствия для государственных  организаций и их менеджеров. Известны случаи, когда «менеджеры федеральных  ведомств сообщали о более низкой приверженности работе и удовлетворенности ею по сравнению с менеджерами частных фирм..., о более слабом влиянии на свою организацию и отсутствии необходимого азарта в работе»¹⁵. Множественность, неясность, отсутствие четких целей, таких как объем продаж и размер прибыли, затрудняют формирование захватывающих задач для государственных управленцев. А это в свою очередь снижает приверженность организации и удовлетворенность работой. 

Нельзя  не заметить, что излишняя формализация правил и процедур, характерных для рабочего процесса, значительно усложняет его функционирование. То есть, вышестоящий орган устанавливает регламент для нижестоящего, а тот в свою очередь делает тоже самое. Эти попытки контролировать подчиненных с помощью дополнительных правил и требований подотчетности лишь усугубляют бюрократические сложности, не гарантируя контроля. 

На мой  взгляд, если государственные менеджеры  как никто другой сталкиваются с  проблемами расплывчатостью и неясностью целей, то для них будет крайне важно и полезно пытаться уточнять цели. Также, на мой взгляд, если они  встречаются иногда с достаточно противоречивыми целями, то им нужно уметь правильно оценивать будущую ситуацию, которая возможна, при выполнении той или иной цели. И, конечно, они должны уметь ясно и четко транслировать цели на нижестоящий уровень. 

4.2.Формулирование и достижение цели:

власть, стратегия и принятие решений 

          Как я написал в прошлой главе, каждая организация создана для того, чтобы выполнить какую-то цель. Но чтобы достичь цели, организация должна знать, как ей действовать. Здесь мы и встречаемся с таким понятием, как стратегия. Стратегия – это целенаправленное поведение. В процессе разработки стратегии происходит увязка организационной внешней среды, целей, структуры и работников в ходе достижения результативности и эффективности. Помимо стратегии, в этой главе я собираюсь рассмотреть понятие власти и процесс принятия решений, обращая внимание именно на те моменты, которые непосредственно касаются государственного управления. 

Власть 

В современной  научной литературе нет конкретного  определения понятия власти. Из всей совокупности определений можно выделить две группы. Авторы первой группы определяют власть как отношение господства людей над другими людьми, или отношение всех членов общества воле одного либо узкого круга лиц.

 

Авторы  второго определения считают, что  принуждение не исчерпывает сущность власти, и акцентируют ее управленческий аспект. Так, например, можно сказать, что власть – это «способность общественного субъекта одновременно навязывать свою волю и мобилизовывать ресурсы общества для достижения цели»¹⁶.  Я согласен с авторами второго определения. На мой взгляд, помимо того, что власть всегда направлена «на кого-то», она еще должна быть направлена «на что-то», «для чего-то». Я имею в виду, что при адекватном применении власти, мы всегда стараемся добиться чего-то. 

Выделяются  следующие типы власти: власть вознаграждать, власть принуждать, референтная власть, власть эксперта и легитимная власть. Власть вознаграждать – это возможность дать вознаграждение или отказать в нем. Власть принуждать означает способность предпринимать насильственные меры против кого-то. Лицо, обладающее референтной властью, будет являться образцом для подражания для людей, которые хотят быть на него похожи. Власть эксперта проистекает из обладания знаниями, информацией или умением, в которых нуждаются другие. Лицо обладает легитимной властью, если люди признают за ним право указывать им, что им делать. 

Все эти  типы власти определенно важны для  любого менеджера. Они будут обладать легитимной властью благодаря их положению, но при этом они также должны подавать хороший пример в работе, для того, чтобы обладать также референтной и экспертной властью. При этом я хотел бы отметить, что власть, основанная на принуждении, возможно, будет являться менее эффективной из этих типов власти, так как она способно породить враждебность и это может только навредить «сотрудничеству». 

Говоря  о проблеме власти, я хотел бы заметить, что ошибочно предполагать, что властью обладают только менеджеры  высшего звена. Безусловно, они обладают ей в большем количестве, чем другие работники. Высшие менеджеры черпают власть из разных источников. Они могут воздействовать на распределение ресурсов, способны контролировать информацию и влиять на принятие решений. Менеджеры государственных организаций могут существенно влиять на финансировании подразделений. Высшие менеджеры всегда находятся в центре сети информации, лояльности подчиненных и потоков ресурсов. 

Сотрудники  более низкого уровня тоже могут  обладать значительным уровнем властью. Они могут выступать экспертами в каких-то вопросах. Также они могут обладать референтной властью в неформальных компаниях. Конечно, они не будут обладать легитимной властью, но за счет человеческих и профессиональных качеств они тоже могут быть «в центре». 

Говоря  о власти в государственных организациях, стоит сказать, что все эти концепции применимы для них, но с некоторыми различиями. Если в частных компаниях наибольшей активностью при принятии решений обладают подразделения учета, аудита и производства, то в государственных учреждениях – различные комитеты и компании, принимающие решения о ресурсах и политике (но их влияние не сильно ощущается в частных организациях). Замечу, что внешние правительственные организации оказывают существенное воздействие на частные организации, но незначительно влияют на государственные. Специалисты полагают, что «государственные менеджеры считают влияние внешних учреждений само собой разумеющимся, тогда как частные менеджеры реагируют на вмешательство правительства более остро»¹⁷.

 

Если  сравнить властные полномочия государственных и частных менеджеров, то стоит заметить, что у первых их меньше. Во многом это связано с институциональными ограничениями, такими как положения о государственной службе, системе закупки и снабжения. Также требования подотчетности в правительственных учреждениях осложняют подходы к наделению полномочиями. Государственные управленцы испытывают серьезные трудности, пытаясь изыскать способы наделить гражданских служащих достаточными полномочиями и привлечь их к участию в делах, чтобы создать компетентную и заинтересованную государственную службу. 

Принятие  решений 

Принятие  решений тесно связано с проблемами власти, так как последняя определяет, кто принимает решения. В литературе можно часто встретить факты, показывающие, что «общие процессы принятия решений часто напоминают процедуры в частных организациях, но…принятие основных решений в государственных организациях сопряжено с большей сложностью, динамизмом, вмешательством и более частыми перерывами, чем в частных организациях»¹⁸. Эти условия помогают нам понять сложность процесса принятия решений в государственных организациях. 

В ходе своей работы государственные менеджеры  часто заняты принятием рутинных решений, которые можно в значительной степени стандартизировать. Помимо этого, на процесс принятия решения могут оказывают воздействие другие учреждения и компании, что ведет к неопределенности целей. Поэтому государственные менеджеры вынуждены определять совокупность средств и целей, способных обеспечить поддержку и согласие.  

Рассматривая вопросы внутренней среды государственной организации и, в частности, принятия решений, нельзя не упомянуть разработанную одним из основателей социологии Максом Вебером «теорию бюрократии» и введение им в обиход самого термина «бюрократия».

Согласно Веберу «бюрократия – это тип административной организации, характеризуемый предельной рационализацией, формализацией и стандартизацией деловых отношений»¹⁹. Бюрократия как техника администрирования включает  в себя следующие принципы: 

1. принцип адресного  распределения заданий;
2. принцип иерархии должностей;
3. принцип нормативного регулирования;
4. принцип документооборота.

 

Принцип адресного распределения означает, что каждый сотрудник отвечает за строго определенный ряд задач и  наделяется для их выполнения соответствующими полномочиями. 

Принцип иерархии означает, что между носителями должностей установлена строгая  взаимосвязь господства и подчинения: каждый носитель должности иметь  непосредственного начальника, а  каждый начальник должен иметь конкретных подчиненных. 

Принцип нормативного регулирования означает, что деятельность любого сотрудника должна соответствовать единым государственным правилам, зафиксированным в форме соответствующих законов, и единым правилам внутреннего порядка в форме соответствующих постановлений и распоряжений местного руководства. 

Принцип документооборота означает, что весь процесс подготовки и принятие решений, а также контроль за их исполнением  должен  осуществляться в письменной форме.  

Вебер считал, что бюрократия не имеет  альтернатив… и рассматривал ее как равно эффективную рот использовании в государственных, муниципальных, производственных, коммерческих и других административных учреждениях.²⁰  

При этом Вебер видел и негативные стороны  указанных принципов:

• принцип адресного распределения обязанностей может подорвать всякую личную инициативу;
• принцип иерархии должностей часто развивает в сотрудниках чувство подчеркнутой лояльности к руководителю и особый «местечковый патриотизм»  в рамках отдела, сектора, департамента;
• одним из побочных эффектов принципа   нормативного регулирования является столь широко распространенная бюрократическая волокита;
• принцип документооборота может привести к чрезмерной формализации процессов    управления.

 

Я не случайно так подробно рассматриваю в своей работе бюрократию и присущие ей достоинства и недостатки: бюрократия как техника администрирования очень хорошо ложится на модель однолинейной организации, основанной на принципе единоначалия и вертикального распределения заданий, и очень часто во многом определяет (причем как правило в своих негативных проявлениях) деятельность многих государственных организаций..

А модель однолинейной организации очень широко до сих пор применяется в государственных организациях, хотя надо сказать, в настоящее время  и в государственных структурах появляются элементы других организационных моделей (например, совещательные комитеты при органах исполнительной власти как штабные модели).  

Стратегия 

Внутри  государственного сектора можно  выделить четыре типа стратегий: стратегия развития, стратегия трансформации, защитная стратегия и политическая стратегия. Первая стратегия предполагает под собой развитие возможностей, ресурсов и итогов работы в целом. Когда организация собирается как-то изменяться, преобразовываться, она проводит стратегия трансформации. Организация, подвергающаяся острой критике, столкнувшаяся с растущей потребностью в кадрах и угрозой сокращения финансирования, вынуждена прибегать к защитной стратегии. Политическая стратегия проводится тогда, когда, например, организация хочет создать более благоприятные условия для потребителей. При данной стратегии происходят изменения в организационной политике. 

        Теперь я хотел резюмировать написанное выше о власти, стратегии и принятии решений и указать основные отличия государственных организаций от частных в данной области: 

1. Менеджмент  в государственных организациях испытывает большее политическое вмешательство;
2. Процесс управления в государственной структуре подвержен большему числу формальных, институциональных ограничений в виде законов, правил, разных процедур;
3. В государственных организациях цели и критерии результативности, как правило, более неопределенны, множественны и взаимно противоречивы;
4. Государственный сектор вынужден решать особенно трудные социальные задачи, часто имея на то относительно смутный мандат от законодательных органов;
5. Государственные организации обязаны добиваться таких сложных целей, как подотчетность, представительность, открытость, экономичность.
6. Государственная организация функционирует не получение прибыли, а достижении каких-то идеализированных социальных целей.

 

4.3.Типы управленцев в государственных организациях. 

В работе любой организации вообще и государственной организации в частности различаются следующие подходы в зависимости от характера компетенции органов управления этих организаций: органы управления могут подразделяться на:

• генеральные;
• специальные;
• функциональные.

 

Соответственно, среди управленцев можно выделить «генералистов» («дженералистов»), «специалистов» и «функционалистов». 

«Генералист»  как тип управленца сформировался  в Британской Индии. Согласно канонам  британского административного  права «генералистом» может стать  лишь претендент, имеющий классическое гуманитарное образование.  

«Специалисты» выполняли либо специальные поручения, либо состояли в штате постоянных экспертов при соответствующем «генералисте»; «специалисты» могли готовить решения оперативного и/или тактического характера, но решение как таковое всегда принимал «генералист».  

Значение  «специалиста» стало резко возрастать между двумя мировыми войнами. В современную эпоху фактически утвердился принцип, что во главе той или иной организации должны стоять люди, профессиональная подготовка и опыт которых совпадают с характером и направлением деятельности данной организации. 

Значение  «функционалистов» как типа управленцев  усилилось после Второй мировой  войны прежде всего с переходом  к т. н. «обществу массового потребления».  В условиях такого общества все большее  значение стала приобретать динамика, т. е .сама деятельность, а не ее продукт или результат, отсюда стали возникать профессии, совмещающие особенности «генералиста» и «специалиста» (например, менеджер по финансам).  

В настоящее  время, на мой взгляд,  в государственных  организациях представлены все типы управленцев: наряду с примерами классической однолинейной модели организации, возглавляемой «генералистами» и «специалистами» буквально на днях мы увидели пример того, как как «функционалист» (финансовый менеджер)  г-н Сердюков возглавил Министерство обороны России. 

В настоящее  время ни для кого не секрет, что  многие государственные организации  функционируют не очень эффективно, и проблемы улучшения управления ими и повышения эффективности  труда управленца стоят достаточно остро.  

Я считаю, что качественный рывок в этом направлении возможен при условии, что к руководству государственными организациями на смену «управленцам» (в смысле «бюрократам») будут приходить «менеджеры», т.е. такие управленцы, которые изначально ориентированы на постоянный поиск новых, более эффективных способов организации деятельности и повышения эффективности деятельности организации; основной задачей которых будет инновационная деятельность, ориентированная на создание  условий для эффективной работы и развития организации.    

4.4.Командная работа:

Общение и конфликты 

Неотъемлемой  часть любой организации являются люди работающие в ней. Люди общаются друг с другом, принимая совместные решения, по этому поводу могут возникать конфликты. Конфликт может быть вызван или стать результатом неудовлетворительного общения, а разрешение конфликта обычно предполагает налаживание эффективного общения. Все это можно встретить в любой организации.  

Людям свойственно объединяться в различные группы. Исследования показали, несмотря на то, что группы часто оказывают сильное давление на своих членов, обязывая их сообразовывать свои действия с другими членами группы, они также служат аренами для согласия и общения²¹. Группа способна воздействовать на установки ее членов, повышать или снижать производительность и результативность. Она может оказывать влияние в принятии решений. 

В каждой группе имеется один или несколько  человек, которые выделяются из общего числа своей активностью, неординарностью. Как правило, эти люди являются лидерами в группе. К ним прислушиваются, за ними тянутся, им доверяют. У этих людей много референтной и экспертной власти. 

Коммуникации

Коммуникации  являются неотъемлемой частью работы любого менеджера. Стоит сказать, что 80% времени управленец тратит на различные межличностные контакты. В коммуникации всегда есть объект, который отправляет (отправитель), и объект, который получает (получатель). Отправитель кодирует сообщение и передает к месту назначения. 

Традиционно выделяются горизонтальные (подчиненный  – подчиненный), вертикальные (руководитель – подчиненный) коммуникации и коммуникации с внешним миром. 

Конфликты

Конфликт  может разгореться по любой причине: культура, цели, ценности, структура, задачи и т.д. Конфликты бывают разные: они  могут существовать внутри индивида, между индивидами, между группами, между отделами и подразделениями организации. 

Часто выделяют пять стадий конфликтов:

1. Латентный конфликт возникает, когда для него созрели условия, но он еще не всплыл на поверхность;
2. Сознаваемый конфликт появляется, когда вовлеченные в него люди начинают чувствовать наличие конфликта;
3. Ощущаемый конфликт возникает, когда индивиды начинают чувствовать его последствия – напряженность, беспокойство, гнев;
4. Во время явного конфликта люди пытаются причинить друг другу неприятности или вред. Группа должна либо победить, либо проиграть.
5. Результат конфликта – это стадия после его возникновения, когда становится очевидным какая-либо альтернатива или последствия.

 

Дальше  я хотел привести подходы, которые  используются для преодоления конфликтов:

1. Процедура организационного зеркала. Другие группы сообщают свое мнение о конкретной группе, так чтобы последние могли лучше оценить свое влияние на других и отношения с другими.
2. Подход вмешательства третье стороны и межличностного посредника. Предполагается привлечение лица вне групп или вне организации, призванного помочь в разрешении конфликта.

После того, как я кратко описал понятия  группы, коммуникации и конфликта в организации, я хотел бы теперь рассмотреть эти вопросы через призму государственного управления.

1. Как я заметил ранее, государственная учреждения – структура очень сложная. За то, какие решения примет та или иное учреждение, какую политику будет проводить, всегда разворачивается серьезная борьба между различными группами и органами власти. Здесь я также хотел бы отметить тот факт, что внутри и вне государственной организации складываются «мэдисоновы системы»²² (законодательные нормы, устанавливающие множественность властей). Заинтересованные группы, комитеты, элементы исполнительной власти образуют альянсы определенного ведомства и оберегают эти связи. Эти альянсы могут противостоять даже высшим должностным лицам, назначенным по политическим соображениям.
2. Множественность, неопределенность, а порой и взаимоисключаемость целей создают определенные сложности во взаимоотношениях между государственными учреждениями. Иногда могут возникнуть ситуации, когда два учреждения будут преследовать диаметрально противоположные цели или по-разному оценивать приоритеты программы, за которую они совместно отвечают.
3. За счет «бумажной волокиты» модно сказать, что в государственных организациях происходит интенсивный обмен информацией. Задачи, решаемые государственными организациями, определенно предполагают ориентацию на оказание услуг и информационную емкость. По этому в качестве отличия можно сказать, что государственные организации характеризуются более значительными объемами информации, чем частные предприятия.
4. Из-за размера и сложности государственных органов возникает утечка информации в ходе ее передачи с более низких уровней к более высоким. Должностным лицам приходится обобщать информацию, которую они передают наверх, и сокращать информацию, предназначенную для вышестоящих руководителей. Помимо этого они не передавать информацию наименее благоприятную для них.
5. Во время опроса должностных лиц коммерческих и некоммерческих организаций выяснилось следующее. Коммерческие организации считают, что конфликт ухудшает качество и четкость информации, в то время как некоммерческие организации придерживаются противоположенного мнения. Стоит заметить, что в государственных организациях конфликты происходят на ранних стадиях (стадиях выявления и диагноза проблемы). В частных компаниях конфликт происходит позже, на стадии оценки и выбора альтернатив. И в добавление к этому я хотел бы сказать, что менеджеры государственных компаний находят конфликты полезными для уяснения различных критериев и запросов разных групп.

 

Из всего  вышеперечисленного можно сделать  вывод, что государственные организации  сталкиваются с более серьезными задачами из-за самой природы государственного управления с ее сложной политической зависимостью. 

 

  
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Заключение 

В заключении я хотел бы написать, что, несмотря на все те общие элементы, которые объединяют государственные и частные организации, на мой взгляд, они совершенно разные. Они различны по размерам, по принципам управления. Я думаю, что у этих организаций очень разная внешняя среда. Возможно, есть общие моменты во внутренней среде, но, тем не менее, государственные организации требуют особого подхода. 

Государственные организации подвержены большему воздействию  со стороны других организаций и  комитетов. Это определяет различия в процессе принятия решений, внутриорганизационных  коммуникациях. 

Я показал, что государственные компании преследуют совершенно другие цели, в отличие от частных предприятий. Для частных предприятий – это получение прибыли, для государственных организаций – обеспечение общественного благосостояния. Именно поэтому, на работников государственных предприятий налагается дополнительная ответственность, где главная цель – это служение своей стране и своему народу. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

        

        
 
 

4.Список литературы 
 

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. Изд. 2-е, дополн. – М.: Омега-Л, 2004.
2. Государственное управление: основы теории и организации. – Учебник. В 2 т. Т.1 / Под. Ред. В.А.Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. И доп. – М.: «Статут», 2002. – 366 с.
3. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. Изд. 2-е, доп. И перераб. – Москва: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2005. – 512 с.
4. Королев С.В. Теория муниципального управления
5. Рейни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях: Пер. с англ. – 2-е изд. – М.: Инфра-М, 2002. – 402 с.
6. Холл Р.Х. Организации: структуры, процессы, результаты. – Спб: Питер, 2001. -  512 с.
7. Щербина В.В. Социальные теории организации: Словарь. – М.: Инфра-М, 2000. – 264 с.
8. Управление человеческими ресурсами: менеджмент и консультирование / Пол ред. В.В. Щербины. М.: Независимый институт гражданского общества. 2004. – 520 с.
9. Управление организацией: Учебник / Под ред. А.Г. Поршнева, З.П. Румянцевой, Н.А. Саломатина. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Инфра-М, 2001. – 669 с.