Экономика общественного сектора

33

ЭКОНОМИКА ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

«Бюджетный федерализм»

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

1. СПРОС НА ОБЩЕСТВЕННЫЕ БЛАГА И БЮДЖЕТНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

2. ТЕОРЕМА О ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

3. ГИПОТЕЗА ТИБУ

4. ФУНКЦИИ И РАСХОДЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

5. ДОХОДЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

6. БЮДЖЕТНЫЕ ГРАНТЫ

7. «ЭФФЕКТ ЛИПУЧКИ»

8. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К РЫНКУ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Введение

Ресурсы общественного сектора находятся в распоряжении не только центральных, но и территориальных (региональных, местных) органов. Для осуществления своих функций каждый из них распола­гает собственным бюджетом. В России и других федеративных госу­дарствах субъекты федерации пользуются широкими бюджетными пра­вами, в унитарных государствах права административно-территориаль­ных образований, как правило, не столь значительны. Однако некоторая самостоятельность если не в определении источников доходов, то в аллокации расходов характерна для всех вариантов и уровней самоуправления территорий. По сути, именно способность в некоторых пределах распоряжаться ресурсами общественного сектора делает власть территориальных органов реальной.

Вместе с тем значительная часть общественных средств в любой стране сосредоточена в руках центральных органов законодательной и исполнительной власти. Решения, принимаемые на общенациональном уровне, существенно влияют на бюджетную политику регионов. Это происходит, в частности, потому, что во многих странах, в том числе в России, территориальные бюджеты формируются в преобладающей степени за счет устанавливаемых законом отчислений от общена­циональных (федеральных) налогов, а также за счет финансовой по­мощи из общенационального бюджета.

Таким образом, на практике имеет место сложная система взаимо­отношений между бюджетами разного уровня. Объяснить эти взаимо­отношения и определить пути их формирования, отвечающие принципу эффективности, призвана теория бюджетного федерализма. Этот тер­мин применяется и в отношении стран, федерациями не являющихся. Федерализм в данном случае подразумевает только наличие обособ­ленных региональных звеньев бюджетной системы государства. В той мере, в какой децентрализованное в территориальном разрезе распо­ряжение общественными ресурсами не сводится к реализации бюджет­ных полномочий (так, например, регионы могут владеть собственными предприятиями), бюджетный федерализм составляет аспект более широкого понятия, а именно экономического федерализма, впрочем, аспект наиболее важный, определяющий.

Экономические взаимоотношения между федерацией и ее субъек­тами, а также органами местного самоуправления неизбежно испыты­вают влияние многообразных исторических, географических, политических и этнокультурных факторов. Несомненно, не все, что имеет место в таких взаимоотношениях, исчерпывающим образом отражается в мо­делях и положениях теории бюджетного федерализма. Однако экономическая теория открывает возможность выделять те тенденции, которые в наибольшей степени отвечают идее рацио­нального выбора форм децентрализации, масштабов самоуправляемых территориальных единиц, механизмов пополнения и расходования их бюджетов. Теория позволяет понять, при каких условиях эти тенден­ции получают развитие и какие факторы способны ограничивать их действие.

1. Спрос на общественные блага и бюджетная децентрализация

Децентрализация в общественном секторе уместна в той мере, в какой она позволяет эффективнее выполнять функции данного сек­тора, т.е. удовлетворять потребности в общественных благах и пере­распределении. При каких обстоятельствах переход от централизо­ванного к децентрализованному принятию решений о поставке об­щественных благ и ее финансировании может приводит к Парето-улучшениям?

Когда выгоды от каждой единицы общественного блага получает все население страны, то децентрализация фактически невозможна. На­пример, стратегические вооружения предназначены для защиты всех граждан от опасности агрессии, значит, решение о том, каким должен быть состав ядерных сил и как их финансировать, необходимо при­нимать централизованно. Если жители одного региона предпочитают «потреблять» больше ракет, чем жители другого, должно быть выра­ботано какое-то одно согласованное решение, пусть даже оно не в равной степени отвечает интересам каждого. Общенациональные ор­ганы власти создаются как раз для того, чтобы решать вопросы, непосредственно затрагивающие интересы граждан независимо от мес­та их проживания.

Однако во многих случаях выгоды, приносимые общественным бла­гом, локализуются. При этом состав общественных благ, в которых нуждается население разных городов и регионов, бывает неодина­ковым. Так, в одном месте для улучшения снабжения питьевой водой требуется бурить скважины, в другом  строить канал, в третьем  создавать очистные сооружения повышенной эффективности. Но даже если речь идет об одном и том же виде общественного блага, часто каждая его единица потребляется локально. Например, любой город нуждается в освещении, однако оно, в отличие от оборонительных систем, непосредственно доставляет выгоды только тем, кто находится в данном месте. Значит, решение о том, как лучше освещать город, в принципе, может быть принято децентрализовано.

Локализация выгод от общественного блага не всегда приобретает пространственный характер. Границы фактического потребления (восприятия, усвоения) блага бывают не только географическими, но и социальными. Так, радиопередача на иностранном языке представляет смешанное общественное благо для тех, кто знаком с данным языком. Однако там, где нет четкой пространственной границы распростра­нения выгод, труднее справляться с проблемой «безбилетника», конт­ролируя доступ к благу. Следовательно, велика опасность того, что децентрализованные решения, касающиеся желательного состава и количества общественных благ, не будут подкреплены децентрали­зованным финансированием.

Конечно, государство выделяет регионам и даже отдельным ор­ганизациям или группам граждан средства, мобилизуемые в обще­национальном масштабе, и обусловливает пути их использования. Однако это нельзя еще считать бюджетной децентрализацией в полном смысле. Бюджетный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовле­творения. Лишь тогда можно говорить об относительно независимой бюджетной политике. Административно-территориальные образования, имеющие собственные органы власти и управления, в принципе способны обладать подобного рода самостоятельностью.

Локализация выгод от общественного блага создает возможность де­централизованного принятия касающихся его бюджетных решений. Но чтобы децентрализация имела практический смысл, необходим еще особый характер дифференциации потребности в этом благе. Предста­вим себе, что всем гражданам страны свойственна одна и та же функ­ция спроса на освещение улиц. В этом случае оптимальной была бы централизованная разработка соответствующих нормативов. Отметим, что в связи с различиями в уровне издержек для разных населенных пунктов могли бы выбираться неодинаковые параметры освещенности; однако основой выбора успешно служила бы единая шкала, связывающая эти параметры с готовностью платить. Децентрализация принятия решений в подобной ситуации либо оказалась бы формальной (свелась к проведению расчетов по заданной схеме), либо обернулась бы дублированием в оценке одних и тех же предпочтений, а значит, неоправданным ростом административных издержек.

Бюджетный федерализм в принципе способен быть эф­фективным, если:

1)       децентрализовано принимаются решения, относящиеся к поставке тех общественных благ, выгоды от которых в основном локализуются на данной территории;

2)       локализацию выгод предполагается в существенной степени сов­местить с территориальной локализацией издержек; иными словами, жители региона берут на себя преимущественную (не обязательно полную) ответственность за финансирование поставки локальных об­щественных благ;

3)       предпочтения, относящиеся к локальным общественным благам, в большей степени различаются между регионами, чем внутри регионов; иначе говоря, население региона в некотором смысле более однородно, чем население страны в целом.

На практике данные условия могут выполняться в различной мере, и это, конечно, сказывается на степени реализации тех тенденций, которые фиксирует теория бюджетного федерализма. Тем не менее, чтобы выявить эти тенденции, естественно на первом этапе пред­положить, что все перечисленные условия удовлетворяются пол­ностью.

2. Теорема о децентрализации

Представим себе страну, состоящую из двух регионов. Пусть функ­ция спроса на некоторое локальное общественное благо, свойственная жителям первого региона, характеризуется прямой D1 а функция свой­ственная населению второго региона - прямой D2 (рис. 1). Для простоты предполагаем, что предельные издержки поставки данного блага постоянны и равны Р*. Если решения принимаются децен­трализованно, то первому региону благо будет поставляться в коли­честве Q1, а второму - в количестве Q2.

Допустим теперь, что решение принимается централизованно на ос­нове некоторой агрегированной шкалы предпочтений. При одинаковом уровне издержек наличие одной и той же шкалы предпочтений влечет за собой одинаковый уровень поставки блага, например Q*. На рисунке точка Q* лежит посередине между Q1 b Q2, т.е. агрегированная шкала строится путем простого усреднения региональных предпочтений, однако выводы, которые нам предстоит получить, оставались бы верны и при ином ее построении.

В описанной ситуации переход от децентрализованного к цент­рализованному принятию решения влечет за собой потерю полезности для потребителей, характеризуемую площадью заштрихованных тре­угольников E1E*А и Е*ВЕ2. В самом деле, если D1 и D2 - линии пре­дельных готовностей платить за рассматриваемое благо, то для жителя первого региона увеличение его потребления с Q1 до Q3 эквивалентно сумме, отображаемой площадью фигуры Q1E1AQ, а фактически платить приходится сумму Р*(Q*-Q1), которой соответствует площадь прямоугольника Q1E1E*Q*. Аналогично, для жителя второго региона уменьшение с Q2 до Q* означает потери, характеризуемые площадью фигуры Q*ВЕ2Q2Я а расходы снижаются только на Р*( Q 2 - Q *), что соответствует площади прямоугольника Q *Е*Е2 Q2.

33

Рис. 1. Преимущество децентрализованной поставки локального общественного блага

Таким образом, при указанных условиях децентрализация имеет количественно измеримое преимущество. А если бы линии D1 и D2 совпадали, то при уровне издержек Р* было бы безразлично, прини­мается ли решение централизованно или децентрализовано.

Теперь мы можем сформулировать теорему о децентрализации: если децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализо­ванное принятие решение в отношении поставки локального обще­ственного блага либо эффективнее централизованного, либо, по край­ней мере, не уступает ему с точки зрения эффективности.

Этот тезис позволяет перевести вопрос о преимуществах и не­достатках децентрализации в уже привычную нам плоскость сопо­ставления общественных издержек и выгод. Децентрализация обычно требует затрат, по крайней мере административных. Они могут сде­лать децентрализованную поставку общественного блага более до­рогой, чем централизованная. Однако, если повышение издержек пере­крывается выигрышем, который в нашем упрощенном примере изобра­жался площадью заштрихованных треугольников, то децентрализация эффективна.

При прочих равных условиях, преимущества децентрализации тем больше, чем значительнее межрегиональные различия в готовнос­ти платить за благо и чем ниже эластичность готовности платить по «цене».

Дополнительные издержки, связанные с децентрализацией, возни­кают при наличии экономии на масштабе. Централизация и связанная с нею стандартизация зачастую позволяют не только снижать затраты административного характера, но и удешевлять непосредственно произ­водство единицы общественного блага.

Точно количественно соизмерить выгоды и издержки децентрализа­ции на практике вряд ли возможно. Однако, зная влияющие на них факторы, удается обоснованнее судить о конкретных проблемах бюд­жетного федерализма.

3. Гипотеза Тибу

Коль скоро эффективность децентрализованного принятия решений
зависит, в частности, от рассредоточения людей с разными вкусами по
разным регионам и населенным пунктам, возникает вопрос, способна ли
децентрализация сама порождать механизмы, благоприятствующие та­
кому рассредоточению. Чтобы дать ответ, постараемся прежде всего
понять, при каких обстоятельствах индивид демонстрирует уровень
своей готовности платить за локальные общественные блага и как,
объединившись с другими индивидами, имеющими схожие предпоч­тения, он оказывается в состоянии реализовать эту готовность. В связи
с рассматриваемой проблемой американский экономист Ч. Тибу привлек
внимание к процессам миграции и значению того, что иногда называют
«голосованием ногами».

Гипотезу Тибу можно сформулировать следующим образом: при на­личии большого числа территориальных единиц и интенсивной мигра­ции населения бюджетная децентрализация способствует Парето-улучшениям, так как она создает предпосылки для адекватного выяв­ления предпочтений, касающихся локальных общественных благ, и наиболее полной реализации этих предпочтений. В предельном случае механизм, описанный Тибу, работал бы подобно рыночному механизму, обеспечивающему достижение Парето-оптимальных состояний: каждый индивид, «голосуя ногами», то есть меняя место жительства, был бы способен подобрать наиболее подходящий для себя набор локальных общественных благ и их «цен» (местных налогов). Отметим, что при этом по отношению к данным благам была бы полностью решена и проблема определения готовности платить, что позволило бы рационализировать налоговую систему.