Зарубежный опыт МСУ

Критерии определения прямой или  косвенной заинтересованности установлены  законом. Соблюдение данного правила  не просто моральная, а правовая обязанность, за уклонение от которой следует  применение в отношении виновного определенных санкций - наложение штрафа или возбуждение уголовного преследования.

Председатель совета (если округ  получил статус "города", то председатель совета, как правило, именуется "мэром", хотя его статус от этого не меняется) - не одно лицо, занимающее этот пост весь срок полномочий совета, как это  имеет место в других странах. В соответствии с актом 1972 г.: "Избрание председателя является первой обязанностью главного совета, выполняемой им на годичном собрании". ¹¹

Председатель совета избирается каждый год весной на собрании совета из числа  советников (этот вопрос является первым в повестке дня ежегодного собрания совета). Срок пребывания одного советника  в должности председателя совета неопределенен и фактически может  составить 4 года, т.е. весь срок действия депутатского мандата. Причины тому следующие: с одной стороны, по закону обычный срок полномочий председателя 1 год и потому каждый год проводятся перевыборы; с другой стороны - председатель занимает должность до тех пор, пока справляется со своими обязанностями  и устраивает совет, а потому не лишается права выставлять свою кандидатуру  на переизбрание.

Голосование по избранию председателя проводится открытое и решение принимается большинством голосов.

Председатель совета, в отличие  от советников, получает жалованье  от совета и в таком размере, какое  совет сочтет разумным.

Совет назначает из числа своих  членов вице-председателя, который  осуществляет полномочия председателя в случаях вакансии должности  председателя или если тот по каким-либо причинам не может осуществлять свои полномочия. Вице-председатель также  может получать жалованье от совета.

Председатель совета не имеет специально установленных законом функций. Обычно руководит заседаниями совета, обладает правом решающего голоса (при  равенстве голосов), по должности  является членом большинства или  всех комиссий совета. ¹²Отличительной особенностью местного управления Великобритании, по сравнению со многими другими странами, является фактический размен функций совета на действия его комитетов (комиссий). Многочисленный состав советов вынуждает их передавать часть своих функций комитетам, за исключением финансовых полномочий. Комитеты могут быть отраслевые и координирующие (функциональные), постоянные и специальные (временные). Численный состав комитетов различен. Помимо членов муниципальных советов к работе комитетов могут привлекаться иные лица, которые по своим профессиональным и иным качествам могут оказаться полезными. Виды комитетов, их численный состав и срок полномочий определяются регламентами советов. ¹³

Функциональный комитет связан с определенными аспектами деятельности совета (финансовый, организационный, по законодательству и парламентским  вопросам и др.) Фактически эти комитеты играют координирующую роль и приобретают  наиболее важное значение в деятельности местных органов.

Специальные комитеты образуются для  решения определенной задачи (как  правило, для детального изучения какого-то специального вопроса или проведения расследования), после чего автоматически  прекращают свое существование.

Комитеты играют важную, а порой  решающую роль в деятельности местных  органов. Заседания совета, которые  должны проводиться не реже одного раза в год, а фактически проводятся ежемесячно и даже чаще, сводятся в  основном к заслушиванию отчетов  комитетов и утверждению принятых ими решений. Зачастую решения советом  принимаются без обсуждения, путем  одобрения или отклонения рекомендаций комитета. Поэтому даже при большом  числе выносимых на заседание  вопросов они решаются очень быстро.

Совет может наделить любой комитет  правом принимать решения от имени  совета. Такой комитет приобретает  статус исполнительного, а не консультативного комитета. Если действует в пределах предоставленных ему полномочий, ни одно его решение не может быть изменено или отменено. Даже если комитет  утратил доверие совета и распущен им, принятые комитетом решения остаются в силе. По общему правилу, совет  не может принимать к рассмотрению любой вопрос, если он предварительно не был обсужден в комитете.

В отличие от заседаний совета, порядок работы комитетов менее  формален, и если на заседании совета чиновники не имеют права высказываться  по какому-либо вопросу, то в комитете они играют достаточно заметную роль. А поскольку судьба тех или  иных решений совета предрешается в  комитетах, именно они в большей  мере подвержены воздействию различных  групп давления.

Подмена функций совета действиями комитетов самими английскими учеными  не расценивается как трагедия и  крушение традиционной системы местного управления, поскольку ключевые полномочия муниципальных органов все равно  остаются в руках выборных советников (будь то в форме заседаний совета или комитетов). ¹⁴

В системе муниципального управления Великобритании носителями власти являются лишь советы, полномочия других подразделений  муниципального аппарата рассматриваются  как производные.

Главная особенность муниципального управления Великобритании состоит  в соединении функций общего руководства  и оперативно-исполнительной деятельности в руках советов. Об этом свидетельствует, в частности, отсутствие в муниципалитетах  единоличного или коллегиального главы  исполнительного аппарата.

В Великобритании нет стандартной  организации управленческих служб. Каждый местный орган вправе создавать  собственную внутреннюю структуру. На практике традиционными стали  такие отделы, как секретариат (или  юридический отдел), отдел кадров, финансовый отдел, отдел здравоохранения  и охраны окружающей среды и др.

Формирование кадров аппарата местного управления, регулирование правового  положения муниципальных чиновников охватывается понятием "муниципальная  служба". Чиновники, работающие в  аппарате местного органа, являются не государственными служащими, а служащими  совета, который их назначил.

Правовое регулирование муниципальной  службы осуществляется совместно муниципалитетами и органами более высокого звена  управления.

В советах создаются специальные  комитеты по вопросам кадров, которые  разрабатывают схемы классификации  служащих, схемы должностных окладов, правила отбора кандидатур, рассматривают  трудовые конфликты и др.

Как правило, орган местного управления имеет право назначать таких  чиновников, какие ему представляются необходимыми. Однако законодательством  может устанавливаться перечень чиновников, которые в обязательном порядке должны быть назначены: например, чиновник по вопросам образования, инспектор-специалист в области мер и весов и  др.

Муниципальные служащие работают на контрактной основе. Условия труда  и оплаты труда вырабатываются Национальным объединенным советом и другими  сходными с ним органами, в состав которых входят представители органов  местного управления и чиновники. Муниципалитеты вправе, но не обязаны принимать  к исполнению рекомендации этих органов.

Среди категорий муниципальных  служащих следует особо назвать  главного администратора. Важность этой фигуры в аппарате местного совета объясняется следующим: как мы уже  отмечали, практически все вопросы  местной жизни предварительно или  окончательно решаются в комитетах, в деятельности которых активно  участвуют чиновники, занимающиеся выработкой общей политики. Множественность  комитетов совета и различных  отделов наряду с отсутствием  единоличного или коллегиального главы  исполнительного аппарата придают  особую важность координации работы всех структурных подразделений  местного органа. Эту функцию (наряду с другими) и осуществляет главный  администратор, фактически выступая как глава аппарата чиновников.

Расширение полномочий местных  органов, усложнение стоящих перед  ними задач усиливают влияние  чиновников, представляющих собой в  большей части высококвалифицированных  специалистов в различных сферах - юристов, экономистов, социологов и  т.п. Усиливается тенденция противопоставления чиновничьего аппарата, прежде всего  в лице главного администратора, менее  профессиональному совету. Как сказал английский ученый Уоррен: "Задачи администрации  в современном обществе настолько  сложны, что исполнитель высокого ранга не может быть просто проводником  политики, формулируемой дилетантами".

2.3. Сравнительный  анализ  организации местного самоуправления  в России и  Германии: сходства  и различия.

Анализ  различных монографий, публикаций в  периодических изданиях и материалов научных конференций  показывает, что развитие   местного  самоуправления в Российской Федерации и ФРГ,  сравнение  данного процесса, является  одним   из  самых  обсуждаемых  вопросов.  Исходя   из  всех существующих исследований, для немецкой коммунальной политики, продолжают оставаться актуальными три круга проблем:

- соответствие  организационных форм выполняемым  общинами задачам;

- соразмерное  распределение публичных задач  между Федерацией, федеральными  землями и общинами;

- соответствующее  этому распределению задач распоряжение  под собственную ответственность  необходимыми финансовыми средствами.¹⁵ Похожие проблемы характерны, сегодня,  и для   местного самоуправления в России.  В связи в  этим возрастает актуальность и важность  изучения, анализа существующих проблем, способы их  решения и процесса  становления муниципальной политики,   в РФ  и ФРГ.

В настоящее время ведущими исследователями  местного самоуправления в РФ  и  Германии,  высказывается мнение, что  модели местной  власти  в  данных государствах  имеют  как   общие, так   и специфические  черты.  

Несмотря на существенные различия в традициях и опыте демократического развития России и Германии, при  сопоставлении российского и  немецкого подходов  построения местного самоуправления, в   существующих концепциях двух государств можно увидеть  достаточное количество общих моментов. Все они обусловлены, прежде всего, тем, что обе  страны пытаются строить  местное самоуправление на основе универсальных  демократических принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления.¹⁶

Среди этих особенностей и специфических  черт организации местного самоуправления   в РФ и  ФРГ  следует  выделить следующие основные моменты.

Если в России преобладает основанная на  интерпретации конституционных  положений позиция, в соответствии с которой местное самоуправление характеризуется как вид публичной, но не государственной, власти, то в  Германии доминирует противоположный  подход: коммунальное самоуправление рассматривается как государственная  власть, государственное (публичное) управление, осуществляемое организационно обособленными  звеньями - территориальными корпорациями публичного права.¹⁷ В Основном законе ФРГ институт местного самоуправления рассматривается в рамках государственного строительства - в разделе «Федерация и земли»¹⁸, в российской  же Конституции местное самоуправление  представлено в большей степени как институт общественного устройства, связующее звено между обществом и государством (ст. 12 Конституции РФ).¹⁹ Согласно же господствующему в Германии мнению, коммунальное самоуправление в целом характеризуется как часть системы публичного (а именно государственного, земельного) управления, а правотворчество общин и их объединений рассматривается в рамках административного нормотворчества.

В Германии организационная модель местного самоуправления закрепляется в земельных законах об общинах (районах), а организационное верховенство коммун ограничивается правом определения  внутренних административных структур, некоторых других вопросов внутренней организации в соответствии с  законом земель. В России структура  органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, выбор организационной модели местного самоуправления остается за муниципалитетом.²⁰

Различие в моделях федеративного  устройства России и Германии предопределяет различные подходы к разграничению  предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.  В  ФРГ вопросы правовой регламентации  коммунального самоуправления, как  и обеспечения институциональной  гарантии самоуправления, относятся  к компетенции земель. В Российской  Федерации «определение общих принципов  организация местного самоуправления» -  это предмет совместного  ведения Федерации и субъектов.²¹ Соответственно Федерация обладает широким кругом законодательных полномочий в этой сфере. Органы местного самоуправления зачастую наделяются отдельными федеральными полномочиями непосредственно в федеральных законах, их компетенция также напрямую определяется Федерацией, в том числе и без какого-либо участия субъектов РФ.

 Основной закон ФРГ исходит  из двухуровневой территориальной  организации коммунального самоуправления  в землях (исключение составляют  города-земли): территориальные корпорации  первого уровня - общины; территориальные  корпорации второго уровня - районы (уезды).²² Причем приоритет в разграничении компетенции отдается первому уровню: районы (уезды) осуществляют местное самоуправление только в рамках отведенной им законом компетенции. Важной особенностью районного (уездного) самоуправления является двойственный статус некоторых его органов, которые одновременно выступают низовыми органами непосредственного государственного управления земли. Таким образом, организационное обособление общин и их объединений (наделение статусом юридических лиц публичного права) не означает их полного отделения от государства. В России же, до вступления в действие 8 октября 2003 года новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации»²³, вопросы территориальной организации муниципальных образований практически полностью были отнесены к ведению субъектов Федерации (Федеральный закон о местном самоуправлении в редакции 1995 года, ст. 5 и 13).²⁴