Система государственного управления Швейцарии

     1.3 Правительство – Федеральный  совет  

     Федеральный совет является правительством (исполнительной властью) Швейцарии и тем самым  высшей инстанцией федеральной администрации  внутри страны, равно как и представительством Швейцарии в отношениях с зарубежными  странами. В Конституции Федеральный  совет назван «высшей исполнительной и руководящей властью Швейцарской  Конфедерации».

     Федеральный совет состоит из семи членов. Его  задачи распределяются соответственно между семью департаментами (их можно  сравнить с министерствами в других государствах):

     Департаменты (министерства) Швейцарии 

• Департамент иностранных дел
• Департамент юстиции и полиции
• Департамент внутренних дел
• Департамент окружающей среды, транспорта, энергетики и связи
• Департамент финансов
• Департамент обороны, защиты гражданского населения и спорта
• Департамент экономики и народного хозяйства

     Члены Федерального совета по очереди назначаются  на пост президента сроком на один год. Очередной президент избирается пленумом Федерального собрания. Президент  Швейцарии является всего лишь председателем  Федерального совета как коллегиального органа («первый среди равных»), и одновременно с этим постом продолжает руководить находящимся в его ведении департаментом.

     Федеральные советники не назначаются, как в  других странах, президентом или  канцлером, а избираются парламентом. Поэтому они подотчетны парламенту. Срок службы федерального советника  – четыре года. После очередного обновления Национального совета проходят и новые выборы Федерального совета. Если какой-либо федеральный советник в период деятельности Совета выбывает, то его преемник избирается только на оставшийся срок. Переизбрание на второй срок допускается и является обычным  делом. Практически не бывает, чтобы  какой-либо федеральный советник не переизбирался, если он выставил свою кандидатуру на следующий срок. Это  приводит к тому, что некоторые  члены правительства остаются на своих постах намного дольше, чем  это имеет место в других странах.

     Процедура избрания в Федеральный совет  идентична процедуре избрания в  Национальный совет, с тем лишь ограничением, что из одного и того же кантона  не может быть избрано больше одного федерального советника (решающую роль играет кантон места жительства). Родственники по крови или родственники по жене или мужу не могут быть одновременно членами Федерального совета. Кроме  того, федеральный советник в течение  срока своей деятельности в Совете не может занимать какой-либо другой пост в Конфедерации или кантоне, а также заниматься какой-либо иной профессиональной деятельностью или  промыслом, в том числе и через  третьих лиц.

     Федеральный совет как орган власти принимает  все решения коллегиально. Это  означает, что распределение голосов  внутри Совета общественности неизвестно и решение, коль скоро оно принято, должно публично поддерживаться каждым из членов Федерального совета. Трудно себе представить, чтобы в Швейцарии  федеральные советники публично критиковали друг друга.

     Федеральные советники не изолированы от народа. Их можно увидеть без телохранителей в общественном месте или транспорте. Любой желающий может к ним  подойти и задать свои вопросы.

     Состав  партий, несущих ответственность  за деятельность правительства, оставался  в период с 1959 по 2003 гг. неизменным. Его  часто называли «магической формулой». Это означало, что во время перевыборов  Федерального совета всякий раз по две кандидатуры выдвигались  от Социал-демократической партии Швейцарии, от Радикально-демократической партии Швейцарии и от Христианско-демократической  партии. Швейцарская народная партия была представлена только одним советником.

     На  последних парламентских выборах  в 2003 г. Швейцарская народная партия набрала достаточное количество голосов, чтобы получить второе место  в Федеральном совете. Не получив  нужное количество голосов, Христианско-демократическая  партия была вынуждена признать свое поражение и уступить одно место  советника. Впервые за 131 год парламент  не утвердил кандидатуру, выставленную советником, членом CVP на следующий  срок. И хотя так называемая «магическая  формула» была нарушена, в целом  это ничего не меняет, поскольку  Федеральный совет как орган  власти принимает все решения  коллегиально.

     С начала 2000 г. снято ограничение, согласно которому из одного и того же кантона  не может быть избрано больше одного федерального советника. Как и прежде соблюдается региональный принцип, т.е. каждый языковой регион представлен  своим советником в правительстве.

     В последнее время пригодность  швейцарской системы управления государством подвергается сомнению: из-за растущего числа государственных  задач, а также из-за малочисленности  Федеральный совет достиг предела  своих возможностей. В качестве вариантов  решения этой проблемы обсуждаются  увеличение числа федеральных советников и/или создание государственных  секретариатов.  

     1.4 Местное самоуправление  

     Политическая  жизнь в Швейцарии проходит на трех уровнях: конфедерация, кантоны  и общины. Исходя из принципа субсидиарности, именно общины Швейцарии издавна  понимаются как первоначальные ячейки политического сообщества. Швейцарец  рассматривает себя, прежде всего, как  члена общины, затем уже как  гражданина кантона и, соответственно, Швейцарии.

     Большая значимость местного самоуправления имеет  два важных следствия. Во-первых, гражданство  Швейцарии предоставляется на местном  уровне. То есть, чтобы стать гражданином  страны, нужно стать членом общины, и вопрос о принятии новых членов решается местными властями. Во-вторых, политические деятели всегда начинают свою карьеру на местном уровне, переходя затем на кантональный, и  позднее на федеральный уровень.

     Для Швейцарии характерно многообразие форм местного самоуправления (гетерогенность). Каждый кантон самостоятельно определяет вопросы организации местного самоуправления, поэтому практически в каждом кантоне своя система и свои особенности. Всего в Швейцарии около 2900 общин  с самым разным статусом. В некоторых  кантонах муниципалитеты большие и  влиятельные, в других кантонах это  местные объединения, не имеющие  никакой власти. Самый большой  муниципалитет – город Цюрих (более 300.000 жителей), в самом маленьком  муниципалитете Ларгарио (кантон Тессин) проживает 10 жителей. Получается, что  в некоторых общинах проживает  намного больше жителей, чем в  маленьких кантонах; в других же население не превышает 100 или 200 человек. Больше половины общин насчитывает  в среднем до 1000 жителей. Большие  города с населением в 10 000 жителей  составляют лишь 4% от общего числа общин. В этих городах сконцентрировано около половины всего населения  Швейцарии. Размеры территории общин  варьируются от 0,3 кв.км до 282 кв.км. По сравнению с другими европейскими странами, исключая Францию, Грецию и Исландию, среднестатистический размер территории швейцарских общин является самым маленьким.

     Автономия общин считается государственно-правовым принципом на уровне Конституции, и  нарушение ее может вызвать со стороны соответствующей общины обращение с государственно-правовым иском в федеральный суд. Однако принцип автономии общин был  внесен в Федеральную Конституцию  только в 2000 году.

     Фактически  общины – это образования с  ограниченной автономией. Они подчиняются  законодательству соответствующего кантона  и федерации. На общины возлагаются  все те задачи, которые по весомым  причинам не относятся к компетенции  более крупных политических единиц.

     То, какие конкретно задачи относятся  к компетенции общины, определяется кантональным правом. В общем же и целом эти задачи лежат, как  правило, в следующих сферах:

• учет населения (регистрация рождений, смертей, браков; регистрация миграции);
• организация народной школы. Община не может устанавливать учебную программу в целом, но она вольна в выборе учителей, установлении расписания уроков, заработной платы, а также в строительстве школьных учреждений;
• взимание налогов (федеральных, кантональных и местных коммунальных). Община взыскивает налоги, определяемые вышестоящей политической единицей, и имеет право взимать местный коммунальный налог. Это означает, что в зависимости от положения, численности населения и имущественной структуры общины налогообложение для конкретных жителей Конфедерации может быть весьма различно. Это означает также, что власти общины должны отчитываться перед жителями этой общины (которых – особенно в сельской местности – они часто знают лично), куда пошли деньги, полученные в результате взимания налогов;
• организация выборов и голосований. Община несет ответственность, к примеру, за предоставление подходящего помещения для избирательного участка, помощников при проведении выборов и т.п.
• социальное обеспечение. Забота о бедных, попечение о малолетних и несовершеннолетних и т.п.;
• регулирование определенных областей строительной деятельности, в частности, строительный надзор и благоустройство местности;
• выполнение «повседневных задач», таких, как служба местной полиции, водоснабжение, пожарная охрана, удаление сточных вод, вывоз мусора, устройство мест для переработки особых отходов, организация общественного транспорта, решение проблем частного транспорта, устройство мест для проведения досуга (например, спортивных сооружений).

     Правовая  организация общин различна и  зависит от географического положения  и размера территории. Постоянно  действует правление общины –  исполнительный орган, состав которого может варьироваться от 3 до 9 человек. Законодательная же власть может  быть представлена собранием жителей  либо парламентом общины, который  избирается путем тайного голосования. И законодательное собрание, и  правление избираются сроком на четыре года.

     Общинная  автономия в Швейцарии не означает полной самостоятельности общин.За общинами осуществляется наблюдение и  со стороны государства, и со стороны  кантонов. Контроль производится за законностью  актов, целесообразностью или своевременностью принятия тех или иных мер. Иногда контроль ведет к ограничению  общинной автономии, в этом случае проверяющие  органы исходят из интереса кантона  или всего государства. Существуют оговоренные законом механизмы  прямого вмешательства в дела общины со стороны кантона и государства, вплоть до отмены принятых общиной  актов.

     Кантон  контролирует деятельность общинного  самоуправления через префектов  или свой департамент по делам  общин. Должность префекта, существующая в большинстве кантонов, является организующим звеном, обеспечивающим координацию в деятельности кантональных органов и местного самоуправления.

     Для выполнения задач, которые лучше  решать сообща, несколько общин часто  создают объединения целевого назначения (например, по вопросам водоснабжения, строительства домов для престарелых, госпиталей, очистных сооружений).

     Общее количество общин в Швейцарии  постепенно сокращается вследствие слияния маленьких общин с  большими. На сегодняшний день насчитывается  около 2900 общин. Идея укрупнения общин  в некоторых случаях воспринимается в штыки. Особенно это имеет место  в богатых общинах с низкими  налоговыми ставками. По их мнению, присоединение  «бедных» общин может повлечь  нежелательные последствия, например, богатые налогоплательщики предпочтут в качестве места жительства другие общины с более низкими налоговыми ставками. Но есть и такие случаи, когда идея укрупнения общин была воспринята с энтузиазмом. Так, в 2006 г. все население кантона Гларус проголосовало за сокращение количества общин - с 25 до 3, что даже превзошло  инициативу кантонального правительства, предложившего сокращение общин  до 10.

     Сегодня перед муниципалитетами Швейцарии  стоят непростые задачи. Они должны адаптироваться к современным условиям и глобализации, что требует повышения  эффективности управления. Разделение полномочий между муниципалитетами и кантонами, финансовое выравнивание между богатыми и бедными муниципалитетами, проблемы больших городов и их пригородов – вот темы, которые  регулярно обсуждаются швейцарской  прессой. 
 

     1.5 Государственная служба 

     Несмотря  на историческую близость правовых систем европейских государств, территориальное  соседство с Германией и другими  странами, где чиновное право детально регламентировано, публичная служба Швейцарии характеризуется определенными  специфическими чертами и отличается от систем профессионального чиновничества  многих стран. Швейцарский государствовед Фритц Фляйнер в 1916 г. в статье «Чиновное государство и народное государство» противопоставил «чиновному государству», существовавшему в  то время в Германии и Австрии, замещение публичных должностей гражданами в швейцарском «народном  государстве». С течением времени  отношения в этой сфере изменились. Швейцарские чиновники не являются более простыми гражданами, которые  находятся на публичной службе; они  превратились в профессионально  работающих служащих административного  аппарата. Однако публичная служба в Швейцарии до сих пор не имеет  конституционного регулирования.