Развитие местного самоуправления в России

          Для Российской Федерации это  стремление ее субъектов присвоить  себе максимум суверенитета всегда  было чревато серьезными конфликтами,  а сейчас еще и угрожает  целостности России. Единственным "противоядием" центробежных тенденций является самостоятельность небольших компактных территорий проживания населения - местное самоуправление. Должны быть гарантии местного самоуправления против республик, против областей и краев. Только в таком случае можно остановить распад Федерации.²  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     3. Анализ научной разработки проблемы 

     Получив признание в России в качестве одного из идеологических ориентиров верховной власти, «либерализм на русской почве» претерпел за XIX столетие существенные изменения. Однако этот идеал так и не был воплощен в политическую систему, хотя во второй половине XIX века в России на общественно-политическом поприще действовала значительная группа людей, исповедовавших либеральные ценности. Наиболее ярко российский либерализм проявился в земском движении в пореформенный период. По мнению большинства исследователей, практический опыт земств оказался ценнейшим политическим приобретением России. Однако в дальнейшем он не получил своего развития и обсуждался лишь в рамках научных исследований. В целях научной систематизации историографию проблемы целесообразно разделить на три осознанных этапа: дореволюционный, советский и постсоветский. Проблематика земского либерализма достаточно широко представлена в литературе по истории общественной мысли и освободительного движения в России второй половины XIX в. Разработанные теоретиками «государственной школы» критерии самоуправления, выявленные способы взаимодействия органов земств и центральной власти стали значительным вкладом в разработку заявленной проблемы. Неотъемлемую составляющую системы местного самоуправления — контроль за деятельностью земств, исследователи подразделяли на три категории: 1) общественный контроль; 2) контроль вышестоящих органов самоуправления над нижестоящими; 3) контроль со стороны правительства. 1 Леонтович В.В.

     Государственная власть рассматривалась учеными  в качестве верховного распорядителя  всей государственной жизни, обладающего  правом надзора за всеми учреждениями самоуправления. При этом «государственники» постоянно делали акцент на контролирующую, а не опекающую роль правительственной администрации по отношению к земству.2 Первой серьезной работой, вызвавшей большой интерес у современников, стала трехтомная монография либерального публициста князя А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Самоуправление определялось им как «порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями - обывателями». В Высочайше утвержденном Положение о губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 года А.И. Васильчиков видел лишь фундамент самоуправления. Существенной недоработкой он считал отсутствие в законе четкого перечня предоставленный земству прав и обязанностей. Отдельным проблемам эволюции земского либерализма посвящены труды дореволюционных историков: А.А. Головачева, Г.А. Джаншиева, А.А. Кизеветтера, А.А. Корнилова. Так, А.А. Головачев с либеральных позиций критиковал консервативную печать в лице «Московских- ведомостей» за негативное отношение к земству. А.А. Кизеветтер в своей книге анализировал сущность общественной и государственной теории самоуправления, не касаясь, однако, взглядов ее известных теоретиков.6 Ценный историографический обзор содержится в монографии М.И. Свешникова, где автор разбирает и анализирует научную литературу о земстве,  и, в первую очередь, то, как в ней развивалась идея самоуправления. Ученый, хотя и кратко, дает анализ взглядов ведущих исследователей органов самоуправления в России. Основное внимание он уделяет представителям либерального направления. Автором выделены основные аспекты, по которым шла разработка истории земских учреждений в России. Особо он останавливался на книге А.И. Васильчикова, который, первый показал историю возникновения и развития органов самоуправления в России и на Западе и ввел понятие «самоуправление».8 Значительно больше историографических оценок содержится в монографии Б.Б. Глинского «Революционный период русской истории. 1861-1881 гг.» Главное место здесь занимает изложение мнений современников на важнейшие события 60-80-х гг. XIX в., в том числе, и на земские учреждения. К концу XIX в. либеральное направление в историографии пополнилось трудами К.К. Арсеньева, Г.А. Евреинова, И.М. Страховского.10 В них в качестве одной из центральных тем ставилась проблема создания мелкой земской единицы земского самоуправления в виде всесословной волости, приходского или участкового земства, а также введение земских учреждений в Сибири и на Дальнем Востоке. Б.Б. Веселовский оставил исследователям крупнейший в мировой исторической литературе труд о земстве - четырехтомное исследование «История земства за сорок лет». Исследование Б.Б. Веселовского - это подробная энциклопедия земской деятельности за 1864-1904 годы. Автор на основе широкого круга разрозненных источников создал обобщающую статистику земского бюджета и его структурных частей, показал практическую деятельность земских организаций в области народного образования,  продовольственного дела, медицины, общественного призрения, ветеринарии, дорожного строительства. Б.Б. Веселовский взялся за столь гигантский труд с одной основной научно-практический целью -• привлечь внимание правительства, бюрократии, либеральной общественности к острейшим проблемам земского строительства, к необходимости углубления земской реформы и отхода от сословного принципа построения земств. Поэтому в своем исследовании он не выделяет особо проблемы подготовки и проведения земской реформы, а также вопросы, связанные с юридическим статусом земств, их взаимоотношениями с центральной властью. Для консервативного направления в отечественной историографии при освещении вопросов взаимодействия властных структур и земств характерно противопоставление поместного дворянства, имевшего сильные позиции в земских органах, бюрократии, являвшейся, по мнению консерваторов, носительницей либеральных идей. Наиболее ярко взгляды консерваторов на эту проблему выразил в 70-х гг. XIX в. князь В.П. Мещерский. В своих «Политических письмах» он ставит вопрос о том, что «чиновничий либеральный дух... наносит удары тем живым основам, на которых держится искони наша государственная власть». Он считал, что опорой трона является «землевладельческое дворянство». Развитием взглядов В.П. Мещерского стала концепция «земщины» как местного союза сословий и тезис о борьбе между «земщиной» и бюрократией, который отстаивался представителями монархического направления в отечественной публицистике. В начале XX в. значительное количество работ либерального направления начинают рассматривать земские вопросы под углом участия земских органов в общественно-политическом движении. Представители земского либерализма И.П. Белоконский, Н.И. Йорданов, М.П. Драгоманов полагали, что главная роль земских органов состоит не в самостоятельном управлении местным хозяйством, а в политическом движении за конституционные реформы. Несомненный интерес вызывает монография С.Г. Сватикова, посвященная общественному движению в России XVIII-XIX вв. Исследователь, придерживаясь либерально - демократических позиций, стремился доказать, что в России, начиная со второй половины 70-х XIX в, формируется в земствах сильное конституционное движение. При этом он пытается опереться на периодику и научно-популярную литературу. По его мнению, либеральные круги с самого начала правильно оценили земские учреждения как основу будущего конституционного строя; однако, в науке развивались теории о совместимости местного самоуправления с любой формой правления. С.Г. Сватиков пишет о резком изменении общественных настроений в начале 80-х тт. по отношению к власти и самоуправлению. Даже такие либералы, как А.Д. Градовский и Б.Н. Чичерин обратились с записками к правительству, выступая за укрепление самодержавия, развитие земских учреждений и против конституционных намерений. Важное место в исследовании проблемы эволюции земского либерализма занимают труды профессора А.Д. Градовского, в частности его работа «Начала русского государственного права». Он первым из отечественных исследователей разграничил понятия «самоуправление» от понятий «централизация и децентрализация». Децентрализация рассматривалась им как перемещение « различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных ее представителей», а самоуправление как система, в рамках которой исполнение «разных административных обязанностей возлагается на местных жителей». А.Д. Градовский считал, что в 1897-1898 «самоуправление есть государственное явление», так как не существует таких местных дел, в решении которых не было бы заинтересовано государство. Соответственно, органы самоуправления должны быть включены в общую систему государственных учреждений. Местная полиция, дорожное ведомство, раскладка казенных и установленных местных налогов — это, по мнению автора, вопросы государственного значения. Профессор Петербургского университета Н.М. Коркунов наряду с признанием государственной природы органов местного самоуправления стремился вычленить их либеральные признаки, которые автор усматривал в особой корпоративной самостоятельности самоуправляющихся союзов. Следовательно, взаимоотношения государства и местных сообществ должны были, по мнению Коркунова, рассматриваться как юридические отношения. Как общественная теория 60-70-х гг., так и «государственная» 80-90-х гг. отражали разные общественные направления. Последняя обосновывала как стремление земства к расширению круга своих полномочий, необходимость делегирования земским учреждениям прав государственных органов, так и желание правительства подчинить себе земства, превратить их в элемент административной системы. Поэтому «государственная» теория была весьма популярна в научных кругах, в среде общественных и государственных деятелей. Известный историк и политический деятель П.Н. Милюков в своих исследованиях показал обратный порядок формирования государственных и общественных структур в России. Он считал, что в России «...государство имело огромное влияние на общественную организацию, тогда как на Западе общественная организация обусловила государственный строй. Европейское общество строилось, так сказать, изнутри, органически,, от низких этажей к высшим... Русское государство оказалось сильнее общества потому, что развитие материальных интересов не успело еще сплотить общество в прочные

общественные  группы, какие давно сложились  на Западе под влиянием ожесточенной экономической борьбы». В работах  В.И. Ленина основной упор делался на классовое содержание политики правительственной бюрократии, выделялась тесная связь высших и средних чиновников с дворянством и буржуазией. В работе «Услышишь суд глупца...(из заметок социал-демократического публициста)», 1907 г. он писал: «Русский чиновник (в 20 лет радикал, в 30 - либерал, в 40 - просто чиновник) привык либеральничать в четырех стенах и показывать кукиш в кармане». Определяя бюрократическую машину как всевластную, В.И. Ленин просто не мог считать земскую деятельность эффективной в условиях самодержавия. В работе «Гонители земства и Аннибалы либерализма», В.И. Ленин писал, что бюрократические путы душили земство с момента его создания: «Земства не имели своих исполнительных органов, они должны были действовать через полицию, земства не были' связаны друг с другом, земства сразу же были поставлены под контроль администрации». Вместе с тем, В.И. Ленин не мог не признать, что сама идея земства, земского собора имеет давние исторические корни, поэтому в работе «Аграрная программа либералов» он назвал будущее Учредительное собрание Земским собором: «Социал-демократическая партия требует созыва Земского собора из представителей всех граждан для выработки конституции». После Октябрьской революции проблема эволюции земского либерализма в отечественной исторической литературе, потеряв практическую актуальность, отступила на задний план. Период до 50-х гг. отмечен появлением лишь единичных работ, рассматривающих вопросы истории земства и земской реформы. Положение меняется в 50-х - 60-х годах, что связано с известной либерализацией советской исторической науки после XX съезда КПСС. Именно в этот период появились работы В.В. Гармизы и Л.Г. Захаровой. Благодаря монографиям этих авторов была заложена современная научная концепция эпохи Великих реформ в России и дана оценка роли земской реформы 1864 г. в рамках этих преобразований.25 В монографии В.В. Гармизы прослеживается предыстория земства -социально-экономические и политические предпосылки земской реформы, общественная мысль в поисках механизма выработки реформы, дискуссии в периодической печати о ее основных принципах, проекты земской реформы и ее разработка, в правительственных кругах. Исследователь поставил вопрос о необходимости проведения земской реформы в связи с отменой крепостного права, давшей возможность быстрому развитию капиталистических отношений. Вместе с тем, в работе отмечается половинчатый характер преобразований, связанный с сохранением самодержавия в России. Л.Г. Захарова в ряде публикаций более позднего периода выдвигает ряд новых причин, побудивших Александра II провести комплексное реформирование страны. В качестве побудительных мотивов историк отмечает соображения престижа России и угрозу финансового кризиса. Вместе с тем именно инициативная роль монархии явилась причиной половинчатости и незавершенности реформ. «Главным препятствием на пути буржуазного развития страны оказалось именно самодержавие», - утверждает Л.Г. Захарова. В своих исследованиях она убедительно показала, что политика консервативного реформирования Александра III, долгое время оцениваемая И как «контрреформы 80-х - начала 90-х гг.» дала самодержавию мощную законодательную поддержку. Со второй половины 1960-х годов в связи с появившимися стремлением к стабильности и сбалансированности в функционировании государственных структур была проведена реорганизация системы управления, предпринята попытка ее частичной модернизации на основе утверждения технократических ценностей (приоритета компетентности, знаний) и частичной деидеологизации. В тоже время, отказ от мифа о скором переходе к коммунизму и отмирании государства сопровождался стремлением к формально-юридическому упорядочению функционирования государственно-политических институтов, их юридической и конституционной легитимации, приведших к принятию в 1977 году новой Конституции. Одним из следствий этих процессов второй половины 1960-х - начала 1970-х годов стало повышение интереса к системе управления дореволюционной России, истории ее государственно-политических институтов. В 1968 - 1972 гг. в советской исторической науке прошла дискуссия по проблематике абсолютизма, констатировавшая слабую изученность многих проблем государственно-политической истории России XVI - начала XX веков, в том числе государственно-правовых институтов, и предлагавшая историкам обратить особое внимание на эти проблемы. С 1970-х годов не только увеличивается число публикаций по вопросам государственно-политической истории, выходят обобщающие работы, расширяется тематика исследований, но и углубляется специализация отдельных направлений изучения государственного аппарата: появляются работы, посвященные низшему и среднему звеньям управления, политике правительства в области местного самоуправления. 70-80-е годы XX в. появились работы, показывающие определенные аспекты истории земства в контексте российского самодержавия и его генезиса, реформаторства в России, и изучения проблемы интеллигенции, ее роли в общественной жизни страны.30 Анализ исследований отечественных ученых по истории земского либерального движения, позволяет утверждать, что проделанная ими в этот период работа существенно расширила и обогатила новыми фактами наши представления как о природе и сущности земского либерализма, так и о конкретных формах земской оппозиционной деятельности в последней четверти XIX в. С конца 60-х годов появились первые региональные исследования по истории земских учреждений. Изучение земской деятельности в отдельных губерниях, выявило многообразие направлений работы земств в провинции, позволило ввести в научный оборот новые комплексы источников местных архивов. В последующие годы региональное направление в изучении деятельности земств получило дальнейшее развитие. В результате диссертационных исследований деятельности Воронежского, Московского, Орловского, Рязанского, Саратовского, Смоленского, Тверского, Тульского и других земств "земская" проблематика получила мощный импульс творческого развития, обогатив источниковую базу отечественной историографии земского либерализма. Историки подробно рассмотрели социальный состав земских учреждений, роль "третьего элемента" в земствах, основные направления их деятельности (народное образование, здравоохранение, сельское хозяйство).

     При этом созидательная деятельность земств в социально-экономическом и культурном развитии губерний и уездов часто  отходила на второй план или недооценивалась. Поворотным рубежом в изучении истории местного самоуправления и земского либерализма стал постперестроечный (новейший) период историографии, начавшийся с конца 80-х годов. В это время, в связи с осознанием необходимости проведения крупномасштабных реформ в управлении начинается период переосмысления сущности, статуса, функций и ресурсов местной власти, делается попытка ответить на вопрос - каким же должно быть местное самоуправление в стране в его принципиальном и модельных выражениях. В числе наиболее значимых работ, в которых поднимались данные вопросы, следует, на мой взгляд, назвать публикации специалистов в области административного и местного управления Г.В. Атаманчука, М.А. Краснова, Б.М. Лазарева, АЛ. Сливы, а также юристов Л.Е. Лаптевой, Н.Н. Ефремовой и др. В 1990 г. вышло в свет монографическое исследование Г.А. Герасименко, базирующееся на солидной архивной основе и значительном статистическом материале. По мнению автора, основным результатом, достигнутым земствами за полвека их существования, явились их аппарат и кадры, которыми Временное правительство сумело воспользоваться, введя институт своих комиссаров в провинции. Г.А Герасименко показывает, какими сложными и противоречивыми процессами сопровождалось становление земского самоуправления в стране. Вынужденная под влиянием Великих реформ 60-70-х годов согласиться с появлением земских органов, бюрократия попыталась приспособить их к своим потребностям, что привело к деформации принципов местного самоуправления. Автор монографии считает, что, скованные бюрократическими путами, земства не смогли полностью реализовать свои возможности. Основное внимание в монографии Г.А. Герасименко уделено короткому, но чрезвычайно богатому событиями периоду в истории земства между двумя революциями 1917 г. В 1995г. появилось исследование И.Г. Королевой, посвященная земскому либеральному движению в-период первой русской революции 1905-1907гг. Автор монографии широко использовала почти не изученный ранее комплекс документов - отчеты земских собраний, подняла большой пласт документов, отложившихся в процессе деятельности земских собраний - журналы и стенограммы очередных и чрезвычайных земских сессий. В 90-е годы, с упразднением системы Советов, принятием Конституции РФ 1993 года, началом реформирования российского общества проблематика местного самоуправления приобрела качественно иной смысл - практический. К этому периоду следует отнести публикации Г.Г. Герасименко, Л.В. Гильченко, Л.Г. Гладышева, И.А. Емельянова, З.М. Зотовой, Н.В. Постового и др.36 Во многом под влиянием указанных исследований в научном понимании сущности местного самоуправления сложилась некая общая позиция, уже принявшая нормативно-правовой характер, а именно: местное самоуправление в Российской Федерации - это признаваемая и гарантируемая Конституцией самостоятельная и  под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления.

     Огромную  роль в исследовании проблемы эволюции земского либерализма сыграла работа В.В. Леонтовича «История либерализма в России», изданная в России в 1995 г. Автор подробно рассматривает процесс эволюции либеральных направлений -в развитии российского общества с момента зарождения до 1914 года. Особое внимание уделяется терминологическому аспекту, в частности, соотношению понятий «суверенитет», «децентрализация»,  «самоуправление» в рамках либеральной доктрины общественного развития. Следует отметить, что В.В. Леонтович сделал очень много для исследования темы в целом, но в очень незначительной степени коснулся работы земств во второй половине XIX в. К середине 90-х годов вышли в свет монографии о земстве: Л.Е. Лаптевой «Земские учреждения в России» и В.Ф. Абрамова «Российское земство: экономика, финансы и культура». В последней работе рассматривается финансово-экономическая основа земского самоуправления. В конце 90-х годов историография вопроса пополнилась тремя новыми исследованиями по, проблеме земского самоуправления - работами В.А. Титаренко и А.Ю. Шутова. В монографии А.Ю. Шутова на основе большого спектра источников проведен комплексный анализ развития земского избирательного законодательства в России второй половины XIX - начала XX в. Работа В.А. Титаренко посвящена исследованию концепций местного самоуправления в пореформенной России. Особое внимание автор уделяет либеральному направлению в деятельности органов земского самоуправления.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Выводы 

         В целом, подводя итоги степени изученности темы, следует подчеркнуть,  что указанные труды, бесспорно, представляют большой интерес для исследования, но вместе с тем в рамках заявленной темы носят половинчатый характер. Изучение процесса эволюции либерализма в пореформенной России неразрывно связано с деятельностью земства. В большей степени на сегодня разработаны концепции дореволюционных исследователей по теории самоуправления, рассмотрена периодика в качестве источника для изучения истории земских учреждений, выяснено отношение к земским Законам 1864 и 1890 гг., к вопросу о создании мелкой земской единицы. И, тем не менее, из богатейшего наследия дореволюционных и современных исследователей проблемы земского самоуправления и истории российского либерализма, весьма сложно выделить систематизированный труд, сочетающий в себе как идейную, так и практическую стороны земского либерализма. В этой связи очевидна необходимость создания полномасштабного исследования в рамках заявленной темы. Что же касается практической стороны земского либерализма, оказавшего значительное влияние на становление и развитие всей системы органов местного самоуправления в пореформенной России, то она до настоящего времени не получила должного освещения и объективной оценки. Слабо изучены или совсем не затрагивались такие вопросы, как практическая реализация либеральной идеологии в органах земского самоуправления, степень трансформации принципов либерализма применительно к проблемам местного управления пореформенной России, последствия привнесения либерализма на «российскую почву» Особую значимость в этой связи представляет исследование деятельности идеологов и практиков земского либерализма, в частности, председателя Московской земской управы, издателя и публициста В.Ю. Скалой Таким образом, анализ 'научной разработки проблемы показывает, что история развития земского либерализма во второй половине XIX в. требует специального исследования

       В ходе построения властных  структур мы встречаемся с  немалыми трудностями, связанными с традиционным русским менталитетом, привычкой к жесткой вертикали власти, и с целым рядом объективных интересов различных властных органов, которые противодействуют процессу становления местного самоуправления.

          Процесс становления местного  самоуправления должен быть неизбежен  в рамках формирования правового  государства и гражданского общества  в России, а поэтому необходим  поиск путей, юридических и организационных форм и определенных кадровых решений для того, чтобы процесс местного самоуправления развивался нормально и в законных рамках упрочил систему демократической власти, как на уровне Федерации, так и в ее субъектах.

          В целом можно позитивно оценить  перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации.

          Учитывая многообразие субъектов  правового регулирования, а также  то, что новые законы по-прежнему  должны работать в неподготовленной  среде (низкая активность населения, отсутствие необходимой финансово-экономической основы, некомплексность правового регулирования), целесообразно не строить расчетов на одномоментное создание сразу по всей стране местного самоуправления, а двигаться к нему поэтапно.  
 
 
 
 
 
 

     Библиография 
 

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.93 г.
2. ФЗ “Об общих принципах организации местного  самоуправления в Российской Федерации” от 28.08.95 г. №154-ФЗ (в ред. от 17.03.97 г. № 55-ФЗ).
3. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право № 2, 1996.
4. Кононов А.М. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка // Государство и право, № 12, 1997.
5. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти. // Государство и право, 1997, № .
6. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. – М., 1995.
7. История либерализма в России. 1762 - 1914. - М., 1995.
8. Титаренко В.А. Эволюция концепций местного управления в России. - Саратов, 2001.
9. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. - М, 1993.
10. Абрамов В,Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. — М.,1996.
11. Королева Н.Г. Земство на переломе (1905 -1907). - М., 1995.
12. Герасименко Г.А. Опыт земского самоуправления// Земский вестник. - М., 1994. - №1.
13. Гильченко Л.В. Становление самоуправления в России// Городское управление. - М., 1996. - №1.
14. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. -М, 1997.
15. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления (“Круглый стол” в Институте государства и права РАН) // Государство и право № 5, 1997.
16. Иванченко А. Местное самоуправление в Российской Федерации: особенности формирования // Право и экономика № 6, 1998.
17. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право, № 1, 1996.
18. Поляк Г.Б. О влиянии новых законодательных актов на местные финансы // Закон и право № 5, 1998.