Проблемы развития местного самоуправления в России

– в общенациональном разрезе: население сосредотачивается в мегаполисах и вокруг них, а также освоенных регионах Центра России, в то время как Сибирь и Дальний Восток теряют население;

– в региональном разрезе: население малых городов в целом сокращается, чего нельзя сказать о большинстве центров субъектов Федерации вкупе с их пригородной зоной;

– в локальном масштабе: в сельской местности сочетаются тенденции к обезлюживанию территории с ростом доли крупнейших сел с численностью населения более 5 тыс. человек, однако их количество крайне мало (менее 1% сельских населенных пунктов, по результатам переписи 2002 г.). В то же время доля сел с населением менее 500 человек составляет 88% сельских населенных пунктов, при этом продолжает увеличиваться количество мельчайших сел.

Как отмечают эксперты, «человеческий капитал концентрируется в первую очередь в точках роста, где есть перспективы экономической деятельности, занятости, получения качественных и разнообразных услуг. В то же время на значительной части территории происходит отток населения, ухудшение его возрастной и образовательной структуры, уменьшение доступности услуг»[10].

Подобное изменение системы расселения оказывает определяющее влияние на социально-экономическое развитие территорий и требует адекватного учета при реализации государственной региональной и муниципальной политики.

На мой взгляд, обозначенные тенденции сегодня диктуют определенное изменение вектора и муниципальной политики. Она должна быть в определенной степени дифференцирована применительно к муниципальным образованиям с высокой плотностью населения и развитой инфраструктурой и малозаселенным и менее развитым муниципалитетам. В этом смысле дальнейшее совершенствование местного самоуправления должно дать больше свободы и больше возможности городам. Применительно же к сельским территориям, напротив, нужно вести речь об усилении государственной поддержки и создании гарантий удовлетворения хотя бы минимальных потребностей жителей в получении публичных услуг на должном уровне.

2.3. Государственный контроль системы местного самоуправления

Статья 8 Европейской хартии местного самоуправления предусматривает осуществления административного контроля за органами местного самоуправления, однако жестко оговаривает, что допустим он только в случаях и в порядке, предусмотренных конституцией и законом. Важным принципом, закрепленным в Хартии, является соразмерность степени вмешательства контролирующего органа и значимости интересов, который он намерен защитить.

Федеральный закон №131-ФЗ, по сути, следуя логике Хартии, закрепил в качестве форм контрольно-надзорной деятельности государства в отношении местного самоуправления:

– контроль государством исполнения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (в том числе за целесообразностью их действий в этой части);

– надзор (за законностью) деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения (прежде всего прокурорский).

По-видимому, законодатель исходил из принципов ограничения вмешательства государства в муниципальные дела, чем можно объяснить и лаконизм в регламентации контроля и надзора. Предполагалось, вероятно, что процедуры контроля будут реализовываться только в рамках исполнения отдельных государственных полномочий, а процедуры надзора – в соответствии с законодательством о прокуратуре. Но, как видно, эта сторона муниципальной реформы не была предметом тщательной проработки.

Полевые исследования показывают, что сложившуюся на практике систему отношений с контролирующими их органами государственной власти (прежде всего федеральными) представители муниципальных образований характеризуют как проблемную. По мнению участников экспертных групп, функции государственного контроля и надзора в сфере местного самоуправления гипертрофированы. На практике каждое муниципальное образование систематически сталкивается с:[11]

– массированным, но хаотичным потоком дублирующих друг друга запросов информации, в т.ч. статистических данных, со стороны различных государственных структур;

– собственным, весьма своеобразным, пониманием контролирующими органами полномочий местных администраций (что отчасти обусловлено нечеткостью их закрепления в законодательстве);

– компенсацией контролирующими и надзорными органами уменьшения своей отчетности в связи с ограничениями проверок малого и среднего бизнеса за счет проверок органов местного самоуправления;

– выходящими за разумные рамки требованиями государства представления форм отчетности от муниципальных органов;

– игнорированием контрольными и надзорными органами интересов дела – акцентировании их внимания только на формальном соблюдении законодательства, а не на логике действий муниципальных органов по обеспечению качественных муниципальных услуг для жителей.              

Контроль и надзор за деятельность органов местного самоуправления в настоящее время основываются главным образом на количественном подходе, целью которого является не столько обеспечение качества оказания муниципальных услуг, сколько количество мер реагирования.

Сегодня налицо две противоречивые тенденции: с одной стороны, степень давления различных государственных структур на муниципалов крайне высока, с другой – формы государственного контроля в одних случаях не прописаны (т.е. отсутствуют и, в принципе, юридически невозможны), в других – не регламентированы (что вызывает произвол контролирующих органов).

Выход возможен в определении институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления с четким законодательным регулированием процедур:

– запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации;

– перечня форм отчетности муниципальных образований;

– случаев и процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Однако экспертами подчеркивается, что исправление проблемы избытка государственного контроля возможно не только (и не столько) путем конкретизации законодательных норм, так и путем коррекции общих организационных установок по линии правоохранительных органов – на федеральном (окружном) уровне[12].

Недостатки практики защиты местного самоуправления кроются не только в дефектах самого законодательства и административной зависимости судов, но и в порой недостаточной квалификации судейских кадров в вопросах муниципального права. Поэтому возможными мерами противодействия здесь могут быть и централизованные меры обучению и подготовке методических рекомендаций для самих судов, а также принятие Постановления Пленума Верховного суда РФ, посвященного муниципальной проблематике.

3. пути решения проблем системы местного самоуправления в России

3.1. Правовое регулирования и потребности муниципального развития

Принятие Федерального закона №131-ФЗ открыло новую веху в правовом регулировании местного самоуправления. Ранее действовавший Федеральный закон №154-ФЗ определял лишь самые общие принципы организации местного самоуправления, предоставляя широкую свободу действий как региональным законодателям, так и местным нормотворцам. Теперь же магистральным путем регламентации его основ была избрана максимальная унификация в масштабах всей России

Результаты качественного социологического исследования состояния и перспектив местного самоуправления в России, проведенного Институтом современного развития, свидетельствуют, что федеральная законодательная регламентация местного самоуправления оказалась слишком жесткой. Во всех регионах исследования представители органов как местного самоуправления, так и государственной власти почти единодушно отмечают, что многие нормы федерального закона являются избыточными, не учитывают территориальных особенностей, излишне ограничивают свободу действий региональных и местных властей, сдерживают развитие муниципальных образований. С такой оценкой соглашаются и большинство опрошенных представителей экспертного сообщества.

Нечеткость правовых норм открывает дорогу для злоупотребления правом со стороны как органов государственной власти субъектов РФ, так и органов местного самоуправления. Наиболее распространенные формы таких злоупотреблений:

 реализация субъективных установок при определении границ муниципальных образований, которые лишь формально привязаны к критериями пешеходной и транспортной доступности;

 попытки не основанного на законе наделения статусом городских округов бывших муниципальных образований – районов;

 заключение соглашений о передаче полномочий администраций поселений муниципальным органам районов под давлением района или субъекта Федерации;

 злоупотребления при разделе имущества между муниципальными районами и поселениями со ссылками на дублирующие друг друга вопросы местного значения у районов и поселений.

Следует, заметить, что указанные злоупотребления не всегда мотивированы стремлением перераспределения властных и экономических ресурсов в ущерб интересам дела: порой они вызваны недостатком у регионов и муниципалитетов разумного спектра возможностей, закрепленных в федеральном законе.

Таким образом, на практике регулирующая роль федерального закона нередко подменяется субъективным усмотрением органов, следующих требованиям закона, и правоприменителей.

Поэтому сегодня назрела потребность более полного учета географического, экономического, политического, организационного и социокультурного разнообразия деятельности населения муниципальных образований и органов местного самоуправления. Необходимо стремиться преимущественно не к его законодательному ограничению, а, напротив, к созданию поля для более свободного развития местного самоуправления, стимулирования инновационных  управленческих  практик.

Поскольку каркас местного самоуправления только что установлен новым законом, необходимо отказаться от дальнейших резких перемен. Механизмы работы органов местного самоуправления должны быть отлажены, а их работники – приспособиться к работе в новых условиях.

Это, однако, не означает необходимость отказа от изменений муниципального законодательства. Напротив, во многих случаях изменения вполне оправданны.

Во-первых, представляется необходимым идти по пути системного «смягчения» правовых норм, повышения гибкости юридической регламентации. Федеральный закон №131-ФЗ должен быть проанализирован на предмет избыточной унификации (попытка этого делается и в настоящем докладе), и в тех случаях, когда она тормозит развитие, приводит к неоправданным ограничениям, он должен  быть откорректирован.

Во-вторых, сегодня можно считать назревшими и некоторые конкретные изменения, связанные с описанными выше социально-экономическими и политико-административными трендами, которые уже проявились и, скорее всего получат развитие в обозримой перспективе.

Однако в любом случае значимые изменения Федерального закона №131-ФЗ должны быть:

 основаны на тщательном изучении муниципальной практики, а также позиции населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти, экспертного сообщества;

 четко спланированы, в том числе календарно; предусматривать разумные сроки реализации (3-10 лет), поэтапность осуществления, синхронизацию с адекватной коррекцией иных нормативных правовых актов;

 сопряжены с комплексом организационных мер, обеспечивающих претворение их в жизнь (информирование и обучение заинтересованных субъектов, подготовка ресурсной базы, настройка управленческой системы). 

В этом контексте представляется оправданным и формирование своего рода «копилки резервных правовых форм» – правовых конструкций, которые будут востребованы не сейчас, а позже. Даже если они и не будут востребованы в ближайшее время, само появление таковых в законодательстве может стать основой как для апробирования новых подходов, а в случае успеха – для подготовки заинтересованных субъектов к их дальнейшему воплощению в жизнь.

3.2. Развитие непосредственной демократии на местном уровне

Одной из ключевых проблем, которые сдерживают развитие местного самоуправления, является недостаточная включенность самих жителей в его осуществление. Однако, как показывают результаты полевых исследований, степень самоорганизации людей на местах, их личного участия в жизнеобеспечении территорий по стране географически неоднородна. Налицо очевидные точки роста такой активности, которые проявляются преимущественно на локальном уровне, часто имеют тенденции к развитию и позитивному включению в общегосударственный управленческий процесс (путем принятия на себя ответственности за отдельные участки жизненного пространства, что снимает с государства избыточные обязательства).

Сравнительный анализ показывает, что подобные центры активности наблюдаются  прежде всего в крупных городах и в отдельных поселениях – преимущественно там, где имеются традиции и опыт плюралистической культуры, развития малого предпринимательства.

Но налицо и четкая корреляция между, с одной стороны, степенью активности жителей, готовности их к личному участию в осуществлении местного самоуправления, а с другой – ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории, наличием у нее реальных возможностей влиять на положение дел в муниципальном образовании. Показательно, например, что по итогам качественных социологических исследований ИНСОР[13] в 4 регионах Северо-Западного федерального округа наиболее скептично к перспективе участия в местном самоуправлении отнеслись жители Санкт-Петербурга, где роль муниципальных органов крайне ограничена (хотя именно здесь ментальные характеристики говорят о высоком потенциале социальной активности горожан в целом), а также Хабаровского края, где процесс реальной передачи полномочий поселениям носит пока сдержанный характер. Напротив, большую заинтересованность в этом проявляют жители Ленинградской области (где муниципалитеты более обеспечены финансово) и Республики Карелия (где поселения более самостоятельны и обладают более широкой фактической компетенцией) и Архангельской области, где имеется уникальный опыт развития института территориального общественного самоуправления, причем на сельских территориях.