Правовая основа местного самоуправления

Все это, в конечном итоге, и определяло существо и содержание управления местными делами при видимом  соблюдении конституционно-правовых и  иных норм и процедур по его осуществлению. Представляется совершенно правильным и обоснованным вывод о том, что  местные Советы так и не обрели качество органов, самостоятельно решающих вопросы местного значения, а реальная власть в этот период находилась в руках партийного аппарата, волю которого и выполняли Советы.

Местное самоуправление является логическим выражением процесса демократизации государственного устройства. Оно как  форма регионального управления наиболее соответствует рыночной экономике  и политическому плюрализму. Необходимость  политической и экономической свободы  как основы процветания общества диктует такую организацию власти, которая обеспечивала бы самостоятельность, инициативу и ответственность населения, его представительных органов и  администрации в решении местных  вопросов.

Дальнейшая реформа законодательных  основ местного самоуправления Российской Федерации происходила в сложные  условиях противостояния законодательной  и исполнительной властей. Воссоздавая  и реформируя новые начала организации  государственной власти зачастую вопреки  позиции Съезда и Верховного Совета народных депутатов Российской Федерации, Президент Российской Федерации серией своих Указов предпринял попытку изменить существующую систему органов местного самоуправления, минуя установленный конституционный порядок.

Подводя итог, следует отметить, что сегодня правовая база местного самоуправления в России состоит из нормативных правовых актов, принимаемых на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном.

2 Система нормативно  – правовых актов в сфере  регулирования местного самоуправления

2.1 Федеральное законодательство как основа организации и функционирования местного самоуправления

Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конституции  Российской Федерации, регулирующие отношения  в системе местного самоуправления, является Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации»⁸. Все остальные законы, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить названному закону, равно как и Конституции Российской Федерации. Другие федеральные законы могут только развивать, более детально регулировать отдельные группы отношений, предусмотренных названным Федеральным законом.

Законодательная деятельность федеральных органов государственной  власти и органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  свидетельствует, что нормы Конституции  Российской Федерации⁹ о местном самоуправлении и нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»¹⁰ нашли развитие, как в федеральных законах, так и в законах субъектов Российской Федерации.

Специальным подзаконным  нормативным правовым актом является, например. Постановление Правительства  Российской Федерации «О Федеральной  программе государственной поддержке  местного самоуправления».

Отдельные нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, закреплены в Указе  Президента Российской Федерации «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность».

Подзаконные нормативные  акты принимаются для обеспечения  выполнения норм Конституции Российской Федерации и федеральных законов, регулирующих отношения в системе  местного самоуправления.

Огромное количество проблем  возникает также в связи с  действием нормативных актов  бывшего Союза ССР и РСФСР  и наличием устаревших норм в отдельных  актах Российской Федерации, поскольку  все эти нормы были направлены на регулирование общественных отношений  при совершенно иной политической организации  общества.

Как представляется, законодательство в данном случае является средством, механизмом, движущим процесс развития демократии в России, становления  правового государства, в том  числе - посредством реализации права  граждан на осуществление местного самоуправления. Иначе говоря, для  укрепления местного самоуправления, обеспечения его нормального  развития, необходимо эффективное правовое регулирование отношений в области  местного самоуправления, ясное, четкое законодательство.

Однако стремление в кратчайшие сроки сформировать законодательство, обеспечивающее реализацию конституционного права граждан на местное самоуправление, повлекло за собой неравномерное  развитие, бессистемность и противоречивость муниципального законодательства. В  настоящее время федеральное  муниципальное законодательство представляет собой совокупность более чем 1500 нормативных правовых актов, принятых в раз личное время и направленных на удовлетворение различных потребностей и интересов граждан, что существенно  затрудняет их практическое применение.

В значительной степени возникновение  подобных проблем обусловлено также  опережающим (ускоренным) развитием  муниципального права как отрасли  законодательства до окончательного его  формирования как отрасли права. Возрастающая потребность в осуществлении  кодификации законодательства о  местном самоуправлении обуславливается возможностью одновременного достижения нескольких важнейших целей именно посредством кодификации:

1. Обеспечение правового  регулирования отношений в сфере  местного самоуправления на базе  единого подхода, научной концепции  - посредством принятия кодифицированного  акта основ законодательства. То  есть, в первую очередь, это:  разрешение противоречий, обеспечение  единообразия дефиниций и нормативных  установлений, устранение устаревших  норм, что значительно облегчит  право применение и обеспечит  общедоступность законодательства  о местном самоуправлении.

2. Устранение пробелов  и неэффективных норм в законодательстве  о местном самоуправлении. Таким  образом, в данном аспекте кодификация  есть способ совершенствования  законодательства. Осуществляя систематизацию  нормативных правовых актов в  области местного самоуправления, одновременно возможно внесение  в них необходимых изменений  и дополнений, исходя из практики  применения, потребностей развивающихся  муниципальных правоотношений.

3. Наиболее эффективное  разрешение проблем, связанных  со становлением, формированием  и развитием муниципального права  и как отрасли права, и как  научной дисциплины.

4. Внедрение информационных  технологий (современных компьютерных  разработок) в законотворческий  процесс. Как нам кажется, необходима  разработка автоматизированной  информационной системы кодификации  законодательства о местном самоуправлении (включая базу данных). Автоматизированная  ин формационная система позволит  существенно облегчить труд кодификатора, уменьшить затраты (финансовые  и временные) на осуществление  кодификации и улучшить качественные  показатели кодификации, поскольку  значительная часть работы будет  выполняться автоматически. В  то же время, разработка подобной  информационной системы будет  способствовать повышению эффективности  законотворчества в целом (в  том числе посредством упрощения,  автоматизации отдельных этапов  законотворческих работ). Разработанные  технологии можно будет использовать не только при осуществлении кодификации законодательства, но и в иных законотворческих процессах.

В Федеральной программе  особо отмечается, что решение  проблем, возникающих в ходе становления  и развития местного самоуправления, обеспечения устойчивого развития муниципальных образований требует  их глубокой научно-методической проработки. Следует отметить, что реализация второго этапа (2003-2014 годы) Федеральной  программы непосредственно включает выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении.

Таким образом, кодификация  должна обеспечить выявление всех пробелов и противоречий в нормативно-правовых актах, осуществление комплексного, системного правового регулирования  на основе единого подхода. С помощью  кодификации можно наиболее гибко  адаптировать к изменившимся отношениям в области муниципально-правового  регулирования, имеющуюся нормативно-правовую базу. Законодательство должно быть доступным, действующим, открытым для понимания и использования всеми гражданами и юридическими лицами, что требует научного обеспечения и планомерности развития. Серьезная кодификационная работа может способствовать совершенствованию законодательного регулирования муниципальных правоотношений, повышению эффективности и авторитетности законов, развитию и укреплению местного самоуправления, а значит и государства в целом.

2.2 Европейская хартия  местного самоуправления в правовой  системе Российской Федерации

Российская Федерация  присоединилась к Европейской Хартии местного самоуправления путем подписания и последующей ратификации. Однако это не значит, что все положения  Хартии должны немедленно и неукоснительно выполняться на территории Российской Федерации. Можно указать на три  группы ограничений юридической силы Хартии и ее отдельных положений на территории Российской Федерации¹¹.

Первая группа ограничений  проистекает из высшей юридической  силы Конституции Российской Федерации¹² и Федеральных Конституционных законов по отношению к ратифицированным международным договорам Российской Федерации.

В политической и правовой публицистике принято ссылаться  на Конституцию Российской Федерации: «Общепризнанные принципы и нормы  международного права и международные  договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора»¹³. Однако, часть той же статьи устанавливает, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».

Поскольку в соответствии с Федеральным законом «О международных  договорах Российской Федерации»¹⁴ ратификация международных договоров Российской Федерации производится в форме принятия федерального закона, то такой закон не может иметь высшую юридическую силу ни по отношению к Конституции Российской Федерации, ни по отношению к Федеральным Конституционным законам. Федеральный закон, ратифицирующий международный договор Российской Федерации, создает такие юридические последствия, которые связаны с превращением правовых норм, содержащихся в ратифицируемом международном договоре, в нормы федерального закона. Вместе с тем, из смысла Конституции Российской Федерации следует, что международный договор Российской Федерации, ратифицированный федеральным законом, будет иметь высшую юридическую силу по отношению к прочим федеральным законам и иным нормативно-правовым актам, обладающим менее высокой юридической силой¹⁵.

Таким образом, правовые нормы, содержащиеся в ратифицированных международных  договорах Российской Федерации  должны применяться, если они не противоречат Конституции Российской Федерации  и Федеральным Конституционным  законам Российской Федерации.

Вторая группа ограничений  связана с не обязательностью  немедленного исполнения всех правовых норм, содержащихся в ратифицированных международных договорах, обладающих признаками не исполнимых договоров, о  чем говорилось выше. Осознавая, что  Европейская Хартия местного самоуправления окажется не исполнимым договором для  государств, которые присоединятся  к конвенции, авторы Хартии предусмотрели  в ее тексте механизмы постепенной  реализации отдельных ее норм в разных государствах.

Поэтому третья группа ограничений  юридической силы Хартии вытекает из текста самого этого документа. Так, уже статья 1 устанавливает условный характер соблюдения обязательств, содержа  отсылочную норму на статью части II того же документа: «Стороны обязуются  соблюдать следующие статьи в  том порядке и объеме, как это  предусмотрено статьей 12 настоящей  Хартии»¹⁶.

Государства, подписавшие  Хартию должны соблюдать отнюдь не все пункты части II, а только 20 из них, хотя оговаривается, что 10 пунктов  должны относиться к числу наиболее принципиальных, список которых приводится в той же части статьи 12. Часть 2 той же статьи свидетельствует, что пункты, которые будут соблюдаться с момента присоединения к Хартии, каждое государство выбирает самостоятельно, и при сдаче ратификационной грамоты на хранение уведомляет Генерального секретаря Совета Европы о том, какие именно пункты выбраны. В последствии то же государство может уведомить Генерального секретаря Совета Европы о принятии на себя обязательства по соблюдению еще одного или нескольких пунктов, и такие обязательства рассматриваются как составная часть ратификации.

В тексте части II Хартии предусмотрено  еще одно важное ограничение ее действия в зависимости от воли государств, подписывающих конвенцию. Так, статья 13 декларирует, что «принципы местного самоуправления, содержащиеся в настоящей  Хартии, распространяются на все существующие, на территории Стороны категории  органов местного самоуправления»¹⁷. Но и здесь есть возможность ограничения: «При сдаче на хранение ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении каждая Сторона может указать категории органов местного или регионального самоуправления, которыми она намерена ограничить применение настоящей Хартии, или те категории, которые она намерена исключить из сферы применения Хартии».