Правовая основа местного самоуправления

Еще один блок вопросов, касающихся правового регулирования местного самоуправления, связан с взаимоотношениями органов государственной власти и местного самоуправления, а также органов местного самоуправления и предприятий, учреждений, находящихся на территории местного сообщества. В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации эти вопросы, как правило, отсутствуют. Закрепляется лишь общее правило: органы местного самоуправления в своих действиях самостоятельны и в отдельных случаях могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Многие субъекты Российской Федерации закрепляют обязательную регистрацию положений о местном самоуправлении. Это является правильным решением, которое позволит устранить возможные противоречия в нормативно-правовых актах. Но необходимо четко определить, кто и где и на основе каких документов происходит  регистрация; по каким основаниям возможен отказ в регистрации.

Государство признает и гарантирует  местное самоуправление. Этому вопросу

все субъекты Российской Федерации уделяют значительное внимание.

2. История развития правовой основы местного самоуправления в России

Правовую основу самоуправления определила «Грамота на права вольности  и преимущества благородного российского  дворянства» и «Грамота на права  и выгоды городам Российской Империи», изданные указами Екатерины II в 1785 году.

Правительство Екатерины II, понимая необходимость развития торговли, промыслов и ремесел, в интересах купечества издало в 1785 году «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи^», которая расширила и довольно подробно регламентировала организацию и деятельность органов городского самоуправления. По мнению Баранчикова В.А., она внесла «в правительственную регламентацию городского устройства и управления много единства, систематичности, полноты...»⁶. Она окончательно закрепила за городом права юридического лица: «Городовым обывателям каждого города жалуется дозволение собираться в этом городе и составить общество градское». Впервые вводя в законодательство понятие городского общества как совокупности жителей в городе без различия сословной принадлежности, объединенных не казенными, а прежде всего общественными интересами, Грамота включает в дефиницию городского обывателя не только членов торгово-промышленного класса, но и все остальное население без различия сословий, проживающее в городе: «...кои в том городе или старожилы, или родились, или поселились, или домы, или иное строение, или места, или землю имеют... и потому городу носят службу или тягость». Градское общество в качестве юридического лица получило прав обладать как движимою так и недвижимою собственностью.

Кроме того, каждый город  в качестве юридического лица имел свои герб и печать (Жалованная грамота  городам).

Органом городского общества являлось собрание городских обывателей, в состав которого входили только те, кто обладал высоким имущественным  цензом (Жалованная грамота городам). Состав «градского общества» был  расширен Жалованной грамотой путем включения в него представителей всех сословий, проживавших в городах, удовлетворявших имущественному и возрастному цензу:

-  проценты капитала  должны быть не менее 50 рублей;

-  лицо – не моложе 25 лет. 

Этот шаг свидетельствовал о росте влияния «городских обывателей»  в общественной жизни. «Градское  общество» получило право выбирать органы городского самоуправления, которые тем не менее были поставлены под контроль администрации.

Согласно Жалованной грамоте, каждый из шести разрядов населения  города в соответствии с полученным правом представительства посылал  депутатов в городское собрание.

Как отмечал Баранчиков В.А., подразделение городского населения  на разряды было проведено не только на основе экономического ценза, но также  и по сословным признакам⁷. Городское собрание собиралось один раз в три года и не иначе, как «по приказанию и дозволению» генерал-губернатора или губернатора (Жалованная грамота городам). Последнее обстоятельство доказывает зависимость этого органа городского самоуправления от администрации. Функции собрания перечислялись в Жалованной грамоте городам.

Городское собрание из своей  среды избирало общую городскую  думу, которая, как и шестигласная дума, была неизвестна прежнему законодательству и являлась нововведением Жалованной грамоты городам.

Общая городская дума состояла из городского головы и избиравшихся раздельно шестью разрядами городских  обывателей гласных.

Общая дума созывалась не периодически, а «когда нужда и польза городская  потребует». Единственными ее функциями  было:

- избрание гласных из  своего состава в шестигласную  думу (по одному от каждого  разряда);

- разрешение дел, которые  вызывали сомнение шестигласной  думы по своей «важности и  трудности» (Жалованная грамота  городам).

Шестигласная дума являлась постоянным исполнительным органом, собиравшимся не реже одного раза в неделю (Жалованная грамота города). В ее ведении  сосредоточивалось все городское  управление, за исключением сословного суда, надзора за сбором государственных  податей и за отправлением повинностей  горожанами (т. е. именно тех дел, которые в первой половине XVIII в. входили в компетенцию органов городского управления). В Жалованной грамоты городам перечисляет основные функции шестигласной думы:

-  забота о продовольственном  снабжении населения; 

-  забота о внешнем  благосостоянии, благоустройстве города;

-  устройство учреждений  общественного призрения; 

- разрешение споров между  гильдиями и ремесленниками;

-  полицейские функции  – охранять в городе «мир, тишину  и доброе согласие» между жителями  и др. (что, по сути, осталось  пустой декламацией, поскольку  по Уставу благочиния во всех  городах были созданы для этого  специальные полицейские органы).

Анализ текста статей показывает, что компетенция дум была ограниченной и недостаточно четко определенной. Не были урегулированы взаимоотношения  между думами, городскими собраниями и магистратами.

По замыслу основную роль в думах должно было играть большинство  представителей торгово-промышленного  класса, которое было заинтересовано в решении вопросов городского управления, связанных с торговлей и промышленностью. Фактически их деятельность находилась под строгим контролем и опекой местной правительственной администрации, состоявшей из дворян. По-видимому, органы городского самоуправления в этот период не обладали достаточной самостоятельностью и были орудием в руках абсолютистского  государства.

В целом, Грамота на права  и выгоды городам Российской империи  подготовила определенную основу для  прорыва в истории российского  муниципализма второй половины XIX века.

Наблюдаемое отсутствие интереса дворян к городскому самоуправлению, вызванное удовлетворением тем  господствующим положением, которое  они занимали во всех органах администрации, а также сознательное торможение развития городского самоуправления со стороны самой администрации  на местах были одной из причин последующей  городской реформы, проведенной  после воцарения Павла I. Эта реформа  соответствовала общему характеру  его царствования, отмеченного чрезвычайным усилением централизации и бюрократизации аппарата. Павел I упразднил Жалованную грамоту городам и создал новую  организацию городского управления. Начало реформы было положено установлением  особого управления в городах  Гатчине и Павловске12 сентября 1798 года был издан Устав столичного города Петербурга, который определил новую организацию городского управления, основанную на бюрократических началах: ее особым органом стала «Комиссия о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до полиции относящихся» под председательством генерал-губернатора. Исполнительным органом «главного городского начальства» (правительственного) было городское правление, или ратгауз. Такое же управление было организовано в Москве в феврале 1799 года. Эти исполнительные органы заменили упраздненные Павлом I городские думы. Председатели и секретари в них назначались правительством, другая же часть членов осталась выборной. Таким образом, ратгаузы были поставлены в непосредственное подчинение администрации, которая в основном и ведала городским управлением.

Указом от 4 сентября 1800 года было предписано создать ратгаузы взамен магистратов во всех городах, за исключением тех, которые состояли на «особенных привилегиях». Президент ратгауза назначался императором по определению Сената, а члены частично назначались правительством, а частично избирались городским обществом. Сущность этих органов городского управления и их взаимоотношения с центральной властью достаточно ясно определяет сенатский указ от 25 февраля 1801 года: «...ратгаузы суть не что иное, как отдельный департамент по городским делам, следовательно, они входят в общий состав губернского правительства и поэтому долженствуют со всеми своими чинами, как и прочие губернские места, состоять в положенной законом зависимости от управляющего губерниею».

В целом, становление земского и городского самоуправления как  основных субъектов местного самоуправления во второй половине XIX века означало утверждение  принципа всесословности, включение  решения вопросов местного значения всех сословных групп. В развитии муниципального права это означало переход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления. Земское и городское  самоуправление охватило территорию, на которой проживало 113 млн. человек (70% населения России).

Строго говоря, исторический период с 1917 года по 1990 год (был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР») не относится к периоду развития местного самоуправления. Однако его анализ в рамках настоящего исследования представляется необходимым по двум причинам. Во-первых, современное местное самоуправление в нашей стране так или иначе развивается на «остатках» прежней советской системы. Во-вторых, сопоставление системы Советов и современного местного самоуправления позволяет выявить недостатки и достоинства последней, по сравнению с предыдущей.

Состоявшийся в январе 1918 года III Всероссийский Съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов объявил Россию Республикой Советов, в которой вся власть в центре и на местах принадлежит Советам. В специальной резолюции «О федеральных учреждениях Российской республики» Съезд в общем плане регламентировал образование и деятельность высших органов власти, их взаимоотношения с местными органами, порядок регулирования и разрешения возникающих разногласий. Было поручено ВНИК подготовить Конституцию Российской Федеративной Республики.

Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, принятая 10 июля 1918 годпа, закрепила и систематизировала сложившуюся в центре и на местах организацию власти. Определено, что к местным органам власти относятся областные, губернские, уездные и волостные Съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях образуются Советы депутатов и их исполкомы. Конституция не определила конкретно компетенцию разных уровней местной власти, указав ее цель, – «объединение всей советской деятельности в пределах данной территории», подчеркнув, что главное – «проведение в жизнь всех постановлений советской власти. Неукоснительно выдерживался классовый подход допуска граждан во властные структуры: «вся власть в РСФСР принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах».

Конституция СССР 1924 года зафиксировала факт образования Союзного государства, определила структуру и полномочия его высших органов и в общем плане правовое положение (суверенные права) союзных республик и практически не затрагивала вопросов деятельности местных органов власти, отнеся их к нормам республиканских конституций. В то же время союзные органы принимали целый ряд актов, которыми, по существу, и определили реальные полномочия Советов всех уровней.

Конституция РСФСР, принятая на основе союзной 11 мая 1925 года, практически не изменила ранее действовавшие нормы, регулирующие положения и компетенцию местных органов власти. Подчеркнув подчинение исполнительных органов власти краев, областей, губерний, округов, уездов, районов и волостей соответствующим исполкомам. Конституция установила их право в порядке, устанавливаемом ВЦИКом СССР, приостанавливать решения нижестоящих органов власти.

После принятия Конституции  СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года представительные органы государственной власти стали избираться непосредственно населением, устанавливалась обязательная периодичность проведения сессий Советов, было регламентировано образование при исполкомах (кроме поселковых и сельских) функциональных отделов. На конституционном уровне не произошло существенной конкретизации полномочий местных Советов низового уровня, по- прежнему жестко проводился принцип демократического централизма: руководство вышестоящим Советом нижестоящего с правом отмены их решений; двойное подчинение исполнительных органов.

Продолжалась та же политика определения полномочий местных  органов власти вне конституционных  рамок. В 1967-1977 годы были приняты акты, регулирующие деятельность Советов районных, поселковых и сельских звеньев: Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся», Закон РСФСР «О районном Совете депутатов трудящихся». Несколько ранее были приняты Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» и соответственно Закон РСФСР «О сельском и поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР».

Мало что изменилось в  положении местных органов власти и с принятием Конституции  СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года. Конституция РСФСР включала ряд норм, декларирующих расширение прав власти на этом уровне, но, как это будет видно из последующего, речь идет именно о декларации, реально не подкрепленной механизмом их осуществления. Так, в Конституции РСФСР подчеркивалось, что Советы всех уровней составляют единую систему органов власти, формировались принципы распределения полномочий между Советом и исполкомом, выборность депутатского корпуса, участие его в работе без отрыва от производственной деятельности. Местные органы государственной власти, провозглашалось в Конституции РСФСР, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководят на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством (без определения конкретных пределов ведения и полномочий), их решения обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами и гражданами.