Понятие и виды ответственности органов должностных лиц местного самоуправления

     Как правило, в законах субъектов  Российской Федерации о муниципальной  службе на муниципального служащего  за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него должностных  обязанностей могут налагаться следующие  дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Дисциплинарное взыскание  налагается лицом или органом, назначившим  муниципального служащего на должность.

    В статье 12 закона Томской области "О муниципальной службе в Томской области" закрепляется, что дисциплинарный проступок — это неисполнение и ненадлежащее исполнение служащим возложенных на него обязанностей, нарушение трудовой дисциплины, превышение им должностных полномочий. За несоблюдение установленных областным законом, дисциплинарное взыскание налагается руководителем соответствующего муниципального органа. Устанавливаются следующие виды взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности, увольнение со службы. Такие же виды дисциплинарных взысканий предусмотрены в Тверской области.

3. Особенности привлечения к конституционно-правовой ответственности.

      К этому виду ответственности могут  быть привлечены только выборные должностные лица органов местного самоуправления, как правило, это главы муниципальных образований, депутаты представительных органов местного самоуправления.

      В статье 18 Федерального закона "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Таким образом, при принятии устава муниципального образования непосредственно население или представительный орган местного самоуправления определяет формы ответственности выборных лиц и в том числе возможность и необходимость введения института отзыва депутата. Нужно отметить, что наличие института отзыва выборных лиц органов местного самоуправления не является обязательным принципом функционирования этих должностных лиц. Право учреждать подобный институт или отказаться от его включения в устав муниципального образования относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления либо населения, если устав принимался непосредственно населением.

      В уставах муниципальных образований  процедура отзыва, как правило, отсутствует; этот вопрос должен регулироваться законом  субъекта Российской Федерации. Следовательно, в уставах муниципальных образований  содержится бланкетная норма, отсылающая к закону субъекту Российской Федерации. 
 
 
 

2. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД ФИЗИЧЕСКИМИ И               ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ

      Как юридические лица органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед физическими и юридическими лицами в порядке, установленном законами России, ее субъектов, уставами муниципальных образований (ст. 50 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»). Нормы гражданского и иных отраслей российского права, в соответствии с которыми наступает ответственность органов и должностных лиц, получили свое развитие и дополнение в законодательстве субъектов Федерации.

      В ст. 50 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусматривается возможность привлечения органов местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности перед физическими и юридическими лицами. Необходимость установления данного рода ответственности обусловлена тем, что органы местного самоуправления являются субъектами гражданского права и выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами (ст. 124 ГК РФ). Следовательно, на них распространяются положения гражданского законодательства, в том числе об ответственности за неисполнение обязательств из причинения вреда, а такие ситуации возникают достаточно часто в связи с недостаточным объемом средств в местных бюджетах.

      В качестве примера гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления можно привести ситуацию, сложившуюся в Оренбургской области. Мэрия г. Оренбурга поручилась за Бугурусланский хлебокомбинат перед коммерческим банком. Кредит не был своевременно возвращен, и суд по иску банка арестовал счета поручителя — Оренбургской мэрии.

      В то же время основанием для гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления может стать нарушение прав юридических и физических лиц, совершение незаконных действий или принятие незаконных решений. Незаконность действий или решений органов местного самоуправления устанавливает суд. Убытки, моральный вред, нанесенные физическому лицу, и убытки, причиненные юридическому лицу. Вследствие действий (решений), признанных судом незаконными, возмещаются в порядке, установленном ГК РФ.

      Следует отметить, что нередки случаи, когда  орган местного самоуправления привлекается к ответственности за бездействие, т.е. за несовершение определенных действий, в результате которого гражданам и юридическим лицам может быть причинен материальный вред. Его возмещение граждане и юридические лица также вправе требовать в судебном порядке. Примерами такого бездействия являются неисполнение органами местного самоуправления своих обязанностей по уборке территорий населенных пунктов от снега, мусора, по теплоснабжению жилых домов и т.д.

      Таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность за невыполнение требований законодательства не только перед государством, но и перед физическими и юридическими лицами, если результатом неисполнения правовых предписаний является причинение этим лицам убытков.

      Статья 50 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» не совсем корректно сформулирована в части установления ответственности должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. За неправомерные действия должностное лицо может быть привлечено к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности, но не к гражданско-правовой, так как оно не является субъектом гражданского права. В соответствии со ст. 16 ГК РФ за незаконные действия (бездействие) должностного лица местного самоуправления, причинившее убытки физическому или юридическому лицу, ответственность несет орган местного самоуправления.

3. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ

      Первоочередность  закрепления ответственности органов и должностных лиц муниципального управления перед населением основана на сущности местного самоуправления как формы народовластия (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Основу этой ответственности составляют нормы конституционного права, предусматривающие ответственность органов и должностных лиц перед населением — основным субъектом властеотношений на территории муниципального образования. Поэтому санкции при реализации данного института ответственности перед населением носят конституционно-правовой характер.

           Закон устанавливает основание для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением — утрата доверия. Порядок и условия такой ответственности определяются уставом муниципального образования, а формой ответственности является отзыв депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления населением.

      Уставами  муниципальных образований в  соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва выборного должностного лица местного самоуправления (п. 5 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Согласно ст. 12 п.8 “а” закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации от 12 июня 2002года говорит о том, что на местный референдум  не могут быть вынесены вопросы; о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской  Федерации, органы местного самоуправления либо отсрочки указанных выборов.

      Отзыв и референдум — разные институты, хотя и первый, и второй представляет собой голосование населения по значимому вопросу (отзыв — всегда по вопросу о досрочном прекращении полномочий выборных должностных лиц). Но разница между ними, разумеется, должна быть не только в названии. Для того, чтобы определить ее, необходимо обратиться к Постановлению Конституционного Суда — от 24 декабря 1996 г. №21-П по делу о проверке конституционности закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Хотя в данном Постановлении оценивается конституционность акта, регулирующего отзыв депутата законодательного собрания субъекта Федерации, основные выводы Конституционного Суда применимы и к оценке конституционности акта об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления.

      Согласно  выраженной в нем позиции «по  смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового Государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиции при голосовании и т.п. Сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного депутата, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке».

      В Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П  по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» эта позиция была еще усилена. В данном постановлении указано, что «в силу закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов демократического правового государства, в том числе принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности (ст. 13, ч. 1, 2 и 3), а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке». Отметим, однако, что практика пока не подтвердила, может ли эта позиция, касающаяся должностных лиц государственной власти, быть полностью распространена на должностных лиц местного самоуправления, на котором более тесным является контакт власти и населения. Во всяком случае, в законодательстве о местном самоуправлении требование об отзыве как ответственности за совершение неправомерных действий пока не воспринято как общеобязательное. Однако в любом случае отзыв должен быть связан с какими-либо обстоятельствами, на которые его инициаторы должны сослаться.

      Референдум, в отличие от отзыва в такой  интерпретации, может быть немотивированным, стихийным волеизъявлением, не обусловленным какими бы то ни было, обстоятельствами (достаточно, чтобы должностное лицо просто перестало нравиться избирателям). И именно в таком качестве он как основание для прекращения полномочий выборного должностного лица не допускается. Кроме того, отзыв — всегда форма индивидуальной, а не коллективной ответственности перед населением муниципального образования.

      Возможность отзыва тех или иных должностных  лиц (подчеркнем, отзываться могут не только депутаты представительных органов, но и другие выборные должностные лица) предусматривается уставами муниципальных образований. Однако порядок отзыва регулируется, прежде всего, законами субъектов Российской Федерации.

      Институт  отзыва депутата (другого выборного  лица) не ограничивает избирательные  права граждан, поскольку эти  права реализуются именно в избирательном  процессе, в то время как последующие  отношения между депутатами (другими  выборными лицами) и избирателями содержание самих избирательных нрав не затрагивают».

      В уставе муниципального образования  могут быть закреплены основания и виды ответственности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, которые замещают свою должность по контракту или по решению выборного органа или должностного липа местного самоуправления. В данном случае ответственность наступает не перед населением непосредственно, а перед органом или должностным лицом, которых население управомочило представлять и защищать свои интересы.

      Устав муниципального образования может  также содержать различные формы  контроля со стороны населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее распространенной формой такого контроля являются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Как правило, отчеты публикуются в местной печати. В небольших муниципальных образованиях целесообразнее заслушивать отчеты на собраниях (сходах) граждан.

      Таким образом, ответственность соответствующих  органов и должностных лиц  местного самоуправления перед местным  населением в значительной мере является конституционно-правовой, поскольку речь идет об ответственности органов и должностных лиц, которым местное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов местного значения.