Понятие и сущность федерализма

В этом перечне указаны главные причины, побудившие в той или иной мере к созданию ныне здравствующих федеративных государств, и цели, к достижению которых притом стремились участники этих политических процессов.

Однако нельзя полностью исключать военно-политические причины образования федеративных государств. Они сыграли существенную роль при создании, например, СССР и Соединенных Штатов Америки. Но видеть всегда в самом факте образования федерации только результат политической сделки означает недооценку объективно обусловленного характера формирования федеративных государств[5].

Собственно российский опыт не содержит доказательств возможности конструктивного сосуществования этносов в условиях реальной федерализации. К тому же и хроническая неспособность ряда национально-территориальных образований обеспечить хотя бы минимально приемлемый уровень даже не благосостояния, а выживания своего населения требует не федеративных, а патерналистских решений.

Термин «федерация» имеет неоднозначную трактовку и некую «размытость».  На это указывает известный российский государствовед В.Е. Чиркин[6]. Он справедливо выступает за более строгое его определение и использование. Часто это понятие трактуется довольно широко и приводит к тому, что чуть ли не любая существенная децентрализация, регионализация или автономизация страны выдается за ее федерализацию и даже за саму государственную федерацию. Нередко ученые и политики рассматривают отдельные элементы федерализма как сам федерализм. В этой связи к числу федераций относят Испанию и Италию, которые по форме своей территориальной организации являются децентрализованными унитарными государствами.

Как справедливо отмечает Э.В. Тадевосян, «федерация — это не некая частичная сумма, набор отдельных элементов, черт, признаков федерализма, а качественно своеобразная система, организующаяся, функционирующая и развивающаяся по своим особым закономерностям. Поэтому разного рода «полуфедерации», «квазифедерации», «государства автономий», «регионалистские государства» и др. не могут быть признаны федерациями, хотя они и включают в себя те или иные отдельные черты, элементы федеративности, оставаясь в целом в своей основе унитарными государствами, их сложной разновидностью»[7].

Главное в понятии федерации — это сочетание двух государственных (хотя и неодинаковых) властей. А суть федерации — в разделении и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов. Решение проблемы их сочетания и взаимоотношений имеет огромное теоретическое и практическое значение.

Конституционно правовой статус России как федеративного государства определяется федеральной Конституцией 1993г., Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990г. и Федеративным договором от 31 марта 1992г.

При этом приоритетное значение в определении правового статуса федерации, ее субъектов принадлежит Конституции РФ. Федеративный договор от 31 марта 1992г. «исходит из исторического факта существования Российского государства» и ставит целью только перераспределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.

Глава 2. ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ

I.                    История развития федерализма в России

ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

Сегодня нередки споры об исторических корнях российского федерализма. Иной раз их усматривают уже в процессе объединения княжеств, земель, царств и ханств в далеких столетиях, когда складывалось государство Российское. Этот процесс шел разными путями, охватывая добровольные союзы и спасительные присоединения, но не исключая и завоевательные походы. Со временем Россия превратилась в государство, спаянное воедино не только общностью исторического пути народов, но и общими интересами — экономическими, социальными, культурными, политическими. Однако Россия — и это хотелось бы подчеркнуть — создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Чем более крепла царская власть, тем четче идеи единой и неделимой России принимали государственные формы.

В становлении российского государства с древних времен прослеживаются две противоположные тенденции:

1.      Стремление отдельных княжеств и земель к саморазвитию, сохранению самобытности и са­мостоятельности.

2.      Создание и укрепление сильного централизованного унитарного государства.

В так называемый удельный период небольшие самостоятель­ные славянские княжества были объединены по нынеш­ним понятиям на конфедеративных началах под верхов­ным сюзеренитетом великого князя. Однако каждый удельный князь сохранял за собой всю полноту власти и практически мало зависел от киевского престола. Не­прочность этого союза обнаружилась при первом серьез­ном столкновении с вторгшимися на Русь татаро-монгольскими завоевателями. Обширность территории и разнохарактерность славян­ских племен создавали немало трудностей для того, чтобы сплотить их в единое централизованное государ­ство. Монгольское нашествие и последующая борьба за независимость окончательно определили исторический путь России как централизованного унитарного государ­ства во главе с Москвой.

«Чтобы оградить себя от набе­гов с востока и сдерживать экспансию с запада, обес­печить себе выход к морю, а, следовательно, и возмож­ность активизации внешней торговли, России было необ­ходимо постоянно поддерживать высокий уровень моби­лизационной готовности. Этого можно было в те времена добиться только очень жесткой централизацией и концен­трацией власти»[8].

В плане политического устройства России идеи феде­рализма возникают в начале XIX в. В связи с надеждами передовых представителей российского общества на се­рьезность либеральных намерений Александра I. Член союза русских рыцарей граф М.А. Дмитриев-Мамонов предлагал проект разделения Российской империи на тринадцать крупных единиц.

Представители Северного тайного общества декабрис­тов также видели будущее России как правового госу­дарства, построенного по федеративному принципу. В обоих проектах Конституции Никиты Муравьева содержал­ся подробный план федеративного устройства России. Над планом конституции работал и декабрист Г. С. Батеньков, считавший, что ввиду обширности территории, раз­нообразия климата и нужд населения вся Россия не может быть управляема единообразно, и потому считал необходимым введение областного управления при нали­чии представительного органа и губернатора.

Федеративные идеи содержались в программе возник­шего в конце 40-х гг. XIX столетия на Украине «Кирилло-Мефодиевского братства», преследовавшего цель осво­бождения славянских народов, объединения их в единый союз, развития славянской культуры и славянских языков. Какого-либо серьезного политического влияния это об­щество не имело.

В 1848 г. М. Бакунин выдвинул идею федерации славянских народов. Все славянские народы он предлагал объединить в общий союз во гла­ве с центральным славянским советом, которому принад­лежала бы высшая политическая и судебная власть. «По мере развития своих анархистских идей М. Бакунин все больше склонялся к конфедеративному союзу общин, призванному заменить современные государства. Феде­ративный принцип М. Бакунин рассматривал как панацею от могущества грозной централизации, способной зада­вить свободу»[9].

Высоко ценил идею федерализма А. Герцен. Убежден­ный противник российского самодержавия, он признавал право на отделение и самобытность не только народов, но и отдельных регионов, например, Сибири.

Эти идеи в том виде, как предлагали их авторы, так и остались политическими утопиями, но уже через не­сколько десятилетий Россия стала, хотя и формально, фе­деративным государством.

РАЗВИТИЕ ФЕДЕРАЛИЗМА ПОСЛЕ РЕВОЛЮЦИИ

Впервые о федеративном ха­рактере нового государства было сказано в проекте Дек­ларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, подготовленного большевистским руководством к откры­тию Учредительного собрания и принятого на заседании ВЦИК 3 (16) января 1918 г. В пункте 2 проекта гово­рилось, что «Советская Российская республика учрежда­ется на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик». Однако на следующий день в кратком изложении текста резолю­ции, опубликованном «Известиями», в названии Россий­ской республики слово «федерализм» отсутствовало. Это наводит на мысль, что федерализм в данном случае рас­сматривался не как принцип государственного устройства, позволяющий сохранить атрибуты государственности субъектов федерации с закреплением за ними опреде­ленных сфер деятельности и полномочий, а лишь как средство разрешения национального вопроса, деклариро­ванного большевиками в своих прежних программных документах.

В. И. Ленин считал, что «пролетариат может употребить лишь форму единой и неделимой республики». В 1903 г. он резко выступил против армянских социал-демократов, отстаивающих идею создания Российской федеративной республики. Ленин видел в федерализации и децентра­лизации реальное замедление темпов капиталистического развития, которое может отрицательно сказаться на пер­спективе рабочего движения и созревания условий для социалистической революции. Поскольку, с его точки зрения, «капитализм требует для своего развития возмож­но более крупных и возможно более централизованных государств», то это делало его принципиальным против­ником федерации, которая «ослабляет экономическую связь» и представляет «негодный тип для одного госу­дарства». Однако как опытный политик В. И. Ленин не абсолютизировал подобный подход и при определенной политической ситуации мог занять иную позицию, В декабре 1914 г. он писал: “Мы, безусловно, при прочих равных условиях, за централизацию и против мещанского идеала федеративных отношений...”.

Столь же решительное неприятие федерализма демон­стрировал И. В. Сталин. В статье «Против федерализма» (март 1917 г.) он писал: «Не ясно ли, что федерализм в России не решает и не может решить национального вопроса, что он только запутывает и усложняет его дон­кихотскими потугами повернуть назад колесо истории». И, хотя считается, что он изменил потом свою точку зрения, на практике Сталин всегда оставался последова­тельным нейтралом в отношении федерализма и унитаризма.

Следует также иметь в виду, что коммунисты XIX в., в том числе и К. Маркс, а позже и российские маркси­сты, отрицая федерализм как конституционную форму государственного устройства, видели в федерализме спо­соб участия местных органов власти в формировании центрального органа власти, как это было в условиях Парижской Коммуны, явившейся прообразом Советской республики. В нем они видели возможность, с одной стороны, привлечь симпатии зависимых от империи народов, а с другой стороны, удержать эти народы в соста­ве вновь создаваемого государства.

Поэтому при создании первой Российской Конституции федерализм как политическое и юридическое понятие не нес никакой государствообразующей нагрузки. Федера­лизм фигурировал в названии государства, в начальных главах в качестве принципа, но отсутствовал в основной части документа. Определяя предметы ведения центральных и региональ­ных органов государственной власти, создатели Консти­туции РСФСР не только до предела урезали прерогати­вы местных органов, поставив на первое место «прове­дение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти» (п. «а» ст. 61) но и записали, что «сверх перечисленных вопросов ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Цент­рального Исполнительного Комитета Советов принадлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению» (ст. 50)[10]. Таким образом, несмотря на упот­ребление термина «федерализм» РСФСР на самом деле являлась унитарным государством.

Будущее советского федерализма уже отчетливо про­сматривалось в заявлении И.В. Сталина, опубликованном в «Правде» 3 и 4 апреля 1918г. Сталин утверждал, что советская федерация не имеет ничего Общего с буржу­азной федерацией, например, американской или швейцар­ской, которые представляют собой союзы территорий, разделенных лишь географическими условиями и истори­ческой случайностью и являющихся переходной ступе­нью «от независимости к империалистическому унитариз­му». Советская федерация представляет собой переход, который будет достигнут «с течением времени» от «при­нудительного царистского унитаризма» к «добровольному и братскому объединению Трудовых масс всех наций и племен России», конечная цель которого в переходе к «будущему социалистическому унитаризму»[11].

При образовании СССР не было какой-либо стройной концепции федерализма, но формирование его протекало в острой политической борьбе: 10 августа 1922г. Полит­бюро ЦК РКП (б) предложило Оргбюро ЦК образовать комиссию и поручить ей «к следующему Пленуму ЦК подготовить вопрос о взаимоотношениях РСФСР и неза­висимых республик».

На рассмотрение комиссии в конце августа был пред­ставлен подготовленный И.В. Сталиным «Проект резолю­ции о взаимоотношениях РСФСР с независимыми рес­публиками». Этот проект вызвал серьезную дискуссию. Суть предложений Сталина сводилась к тому, что Укра­ина, Белоруссия и республики Закавказья должны войти в состав РСФСР, а вопрос о Бухаре, Хиве и ДВР оста­вался пока открытым, с ними должны были заключаться договора по таможенному делу, внешней торговле, ино­странным и военным делам и пр. Фактически это был курс на автономизацию, который встретил серьезные возражения, в том числе и В.И. Ленина.

Как следует из письма Сталина к Ленину от 22 сен­тября 1922 г., центральные Органы РСФСР активно вме­шивались в дела «независимых» республик, и Сталин прямо ставит вопрос о том, что нужно это вмешатель­ство сделать более эффективным, иначе республики могут постепенно выйти из-под контроля более сильного сосе­да, потребуют «независимости» во всех смыслах и бу­дут рассматривать вмешательство в их дела ЦК РКП как обман и лицемерие со стороны Москвы.

СССР формировался вполне закономерно. Государства и народы, населявшие бывшую Российскую империю, волею обстоятельств были вовлечены в процессы, кото­рые потребовали объединения усилий, что, является об­щей предпосылкой практически для всех федераций. Во время Гражданской войны и интервенции и в последую­щий период между Россией и будущими союзными рес­публиками возникали различные временные союзы. В нача­ле 20-х гг. между ними были заключены договоры в соответствии с нормами международного права. Эти договоры отражали взаимные интересы договаривающих­ся сторон и подводили базу под создание будущего союза.