Муниципально - правовая политика местного самоуправления в Российской Федерации

   «Насущной проблемой является совершенствование  законодательства о местном самоуправлении»

    Д.А.Медведев¹ 

   В настоящее время местное самоуправления стало неотъемлемой частью политической системы демократического типа. Это  вполне объяснимо, если учесть, что  в развитом цивилизованном обществе невозможно всеми делами управлять  из единого федерального центра. Местное самоуправление представляет собой наиболее близкое к гражданскому обществу, территориальное звено политической системы, посредством которого отдельные граждане могут артикулировать свои частные интересы, воплощать их в повседневной жизни, оформляя их как своеобразную политическую "инициативу снизу", и тем самым влиять на государство.

     Статья 1 Конституции Российской  Федерации провозглашает Россию  демократическим государством². Одним из важнейших принципов демократического общества, одной из форм народовластия современной России является местное самоуправление. С деятельностью органов местного самоуправления неизбежно сталкивается каждый житель нашей страны. Это объясняется тем, что муниципальная власть является наиболее приближенной к гражданам.

   Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Местное самоуправление в Российской Федерации функционирует на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном  уровне, уровне субъектов федерации и на местном уровне.

   Высшей  юридической силой в отношении  всех законодательных актов обладают конституционные нормы. Конституция  Российской Федерации содержит начала всех правовых актов и закрепляет в гл. 8 «Местное самоуправление»  наиболее важные принципиальные положения, определяющие: основные цели и задачи местного самоуправления, роль местного самоуправления в механизме осуществления  народовластия, основы деятельности населения  по решению задач местного значения, защиту прав местного самоуправления и другие вопросы.

   На  основе Конституции Российской Федерации  разработан второй по значимости документ в законодательной базе местного самоуправления – Федеральный закон  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», принятый от 6 октября 2003 г. В нем раскрыты основные понятия, термины местного самоуправления, обозначена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, как основы конституционного строя России, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления.

   Ввод  в действие и применение данного  закона способствует становлению и  укреплению местного самоуправления в  российских регионах. В соответствии с ним начинает формироваться  система законодательства Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления, происходит создание местных органов самоуправления, осуществляется поиск наиболее эффективных форм и методов реализации местного самоуправления.

   Законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется не только исключительно  нормативно-правовыми актами муниципального права, но и посредством широкого круга федеральных законов, в  той или иной степени затрагивающих  деятельность муниципальных образований. Например:

• Федеральный закон Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ О муниципальной службе в Российской Федерации;
• Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";
• Гражданский кодекс Российской Федерации содержит статьи о признании муниципальных образований и выступающих от их лица органов местного самоуправления равноправными участниками гражданских правоотношений;
• Земельный кодекс Российской Федерации определяет механизм формирования муниципальной собственности на землю, права органов местного самоуправления на земли своей территории, порядок землепользования в городах и других поселениях;
• Бюджетное и налоговое законодательство регламентирует права органов местного самоуправления по бюджетно-финансовым вопросам, порядок разработки и утверждения минимальных государственных социальных стандартов и нормативов бюджетной обеспеченности;

   Если  на федеральном уровне закрепляются исходные начала, общие принципы правового  регулирования, выделяются основы, гарантируются  права местного самоуправления, то конкретные организационно-правовые формы, содержание и механизм функционирования местного самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации  с  учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей.

   Важным  уровнем муниципально - правового  регулирования является местное  нормотворчество, в котором особая роль принадлежит уставам муниципальных  образований. Устав муниципального образования можно назвать основным законом жизни городских и  сельских  поселений. Он определяет систему местного самоуправления, структуру  его органов с учетом интересов  и сложившихся традиций местного населения.

   Таким образом, характер и пределы правового  регулирования местного самоуправления, определяемые федеральными актами, актами субъектов РФ и местными актами, тесно связаны с федеративным устройством государства и политико-правовой природой местного самоуправления. То есть федеральные органы устанавливают  целесообразные рамки деятельности местного самоуправления, более детально в этих пределах регламентируют данную деятельность органы субъектов Российской Федерации, а местное самоуправление прежде всего в пределах своей  компетенции.

   Местное самоуправление существенно отличается от государственной власти по особенностям формирования, по специфике функционирования, по уровню демократизма³. Самоуправленческая власть осуществляется в интересах всего местного сообщества и от его имени. Особенность здесь в том, что сравнительно небольшое количество людей, составляющих местное сообщество, посредством самоуправленческой власти, может более или менее точно определить общую волю, относительно легко выработать согласованную позицию  по конкретному вопросу.

   Иначе обстоят дела с государственной  властью. Необходимо учитывать то, что  на формирование государственных органов, на принимаемые ими государственные  или иные решения воля индивида мало оказывает воздействие. В юридической  литературе признается, что  эту  ситуацию не меняет и то, что в  демократическом обществе представительная государственная власть формируется  различными слоями населения. Дело в  том, что общая воля народа с помощью  избирательных технологий может  быть определена более или менее  приблизительно. Надо учитывать и  то, что «на деле государственная  власть почти везде и всюду  …. осуществляется в интересах, прежде всего, политической элиты».

   Получению более полного представления  о взаимодействии местной  и государственной  власти, может способствовать выяснение  соотношения государственных и  самоуправленческих структур. В этой связи отметим, что органы государственной  власти и органы местной власти характеризуются  рядом общих черт:

• являются формами народовластия, осуществляют публичную власть;
• в пределах своей компетенции принимают решения, имеющие обязательную юридическую силу;
• избираются населением в установленном законом порядке, который основан на одинаковых принципах;
• имеют в основном совпадающие организационно правовые формы деятельности.

   Наряду  с названными общими показателями, можно назвать специфические  черты органов местного самоуправления и органов государственной власти, способствующие их разграничению.

   1. Названные структурные образования  имеют различную  политико-правовую  природу. Если представительные  органы государственной власти  принимают законы, обладающие высшей  юридической силой, то деятельность  органов местного самоуправления  всегда носит подзаконный характер.

   2. Различен территориальный масштаб  их деятельности: органы государственной  власти действуют на территории  государства либо государственного  образования, являющегося субъектом  Федерации, органы же местного  самоуправления функционируют в  городах, в пределах определенных  поселений либо на территории  группы населенных пунктов.

   3. Существенно различаются содержание  компетенции этих органов. Как  видим, предметы ведения, и  круг полномочий органов государственной  власти определяется и закрепляется  в Конституции РФ и конституциях  либо уставах субъектов федерации.  Вопросы ведения и полномочия  органов местного самоуправления  отличаются своей спецификой. Они  определяются и закрепляются  в уставах муниципальных образований  самим населением, реализующим право  на местное самоуправление, и  составляющие их вопросы имеют  местное значение.

   Сказанное позволяет отметить следующее: местное  самоуправление существенно отличается от государственной власти по особенностям формирования, по специфике функционирования, по уровню демократизма. Самоуправленческая власть осуществляется в интересах  всего местного сообщества и от его  имени.

   Местное самоуправление, как любая другая разновидность социальной деятельности, осуществляется в соответствии с  определенными принципами.

   Принципы  местного самоуправления — это обусловленные  природой местного самоуправления научно обоснованные и закрепленные в нормах права коренные начала и идеи, лежащие  в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов  по решению вопросов местного значения на территории муниципального образования.

   Из  международных правовых документов ярким примером акта, состоящего из общих принципов местного самоуправления, является Европейская хартия местного самоуправления, принятая в Страсбурге 15 октября 1985 г. и выступающая правовой основой для муниципального законодательства стран — членов Совета Европы⁴.

   Внутригосударственным правовым актом, устанавливающим систему  принципов местного самоуправления, является Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131⁵. Он подразделяет общие принципы местного самоуправления на правовые, территориальные, организационные и экономические. В рамках указанных правовых принципов:

• устанавливается разграничение прав субъектов РФ в регулировании вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;
• унифицируется для всех субъектов РФ модель территориального устройства местного самоуправления;
• закрепляется дифференцированный перечень вопросов местного значения в зависимости от вида муниципального образования;
• подробно регулируется структура органов местного самоуправления;
• дифференцируются источники доходов муниципального образования .

   В доктрине муниципального права общие  принципы подразделяются на основные, которые охватывают все сферы  местного самоуправления, и частные, относящиеся к отдельным сферам местного самоуправления.

   Выделяют  следующие основные принципы местного самоуправления.⁶

   1.Необходимость  организации местного  самоуправления на  всей территории  Российской Федерации. Базовой территориальной единицей местного самоуправления является муниципальное образование. Согласно указанному принципу муниципальное образование должно создаваться во всех населенных пунктах, находящихся на территории субъектов федерации. Самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих органов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации в собственных уставах. Уставы муниципальных образований для своих образований играют примерно ту же роль, что Конституция РФ для страны в целом. Важность Устава определяется и его высшей юридической силой в системе других муниципально - правовых актов.

   2.Недопустимость  образования органов  местного самоуправления, назначения должностных  лиц местного самоуправления  органами государственной  власти и государственными  должностными лицами. Данный принцип имеет исключение. Так, например, согласно п. 5 ст. 37 Федерального закона 2003 г., при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации по контракту одна треть членов конкурсной комиссии назначается региональным парламентом по представлению главы соответствующего субъекта Российской Федерации.