Такая ситуация понятна,
потому что отделять государственные
дела от местных, в принципе,
не всегда возможно . Ведь местное
значение могут иметь дела, которые, если
не впрямую являются государственными,
то далеко не безразличны для государства,
особенно для государства социального.
"Отыскивать черту, - писал один из знатоков
российского земства, князь А. Васильчиков,
- отделяющую государственные интересы,
нужды и повинности от земских, было бы
напрасным трудом, они постоянно смешиваются,
сходятся и расходятся, соглашаются и
противопоставляются. Те же самые предметы
ведения, которые в одних государствах
заведываются с полным успехом обывателями,
выборными людьми, в других поручаются
администрации, центральной власти, сторонним
чиновникам┘" . Тем не менее определенный
круг дел, решаемых на местах, отличается
от круга дел, которые вершатся на верхних
этажах государственного здания. Тот же
князь А. Васильчиков подчеркивал, что
"ставить починку мостов, исправление
дорог, призрение бедных, продовольствие
голодных в зависимость от того же начальства,
которое объявляет войну, заключает трактаты,
издает законы и заправляет финансами,
значит смешивать два действия, требующие
совершенно различных способностей; от
этого смешения происходит то, что во всех
централизованных государствах местные
интересы приносятся в жертву общим и
совершенно теряются из виду" .
Таким образом, как
бы ни сложна была задача
определения вопросов местного
значения, ее нужно решать с
тем, чтобы поставить органы
МС в такие координаты, в которых
они действовали бы вполне
самостоятельно. В федеральном законе
может содержаться перечень предметов
ведения или вопросов местного
значения, решаемых муниципальными
образованиями, который должен
быть закрытым. Изменения его
возможны только путем внесения
новаций в сам закон. Таким
образом будет четко определена сфера
деятельности органов местного самоуправления,
обеспечиваемая средствами местного бюджета.
Кроме того, в федеральном законе должны
быть также определены некоторые важные
полномочия МС и его органов, относящиеся,
например, к планированию, финансированию,
распоряжению собственностью и другие.
Остальные полномочия будут содержаться
в иных федеральных законах. В одном акте
определить и предметы ведения и полномочия
невозможно. Во-первых, объем полномочий
весьма велик. Во-вторых, полномочия - самая
подвижная часть статуса органов МС, и
ее частые изменения могут негативно сказаться
на стабильности Закона.
Хотя, согласно статье
12 Конституции РФ, органы МС не
входят в систему органов государственной
власти, это разграничение касается
только сферы формирования органов
МС и организационных отношений
органов государственной власти
и органов МС. Функционально те
и другие связаны тесно. Местное
самоуправление составляет специфическое
подразделение единой публичной
власти, а его органы действуют
в русле политики, проводимой
государством в различных сферах
и отраслях экономического и
социального развития. Федеральные
законы, системно регулирующие организацию
соответствующих отраслей управления,
не могут останавливаться на
региональном уровне. Иначе нарушилось
бы объективно необходимое разделение
управленческого труда в отраслевых
подсистемах публичной власти, а
следовательно, и во всей ее системе. Поэтому
федеральные законы разграничивают исполнительные
полномочия не только между федеральными
и региональными органами государственного
управления, но и между ними и муниципальным
управлением в конкретных сферах управления,
если эта сфера охватывает вопросы местного
значения. К числу таких федеральных законов
относится Жилищный кодекс РФ, Закон РФ
об основах жилищной политики, Градостроительный,
Земельный, Водный, Лесной кодексы РФ,
Федеральный закон о Государственном
земельном кадастре и другие .
Законы субъектов РФ
могут также регулировать права
и обязанности органов МС в рамках
установленных федеральным законом вопросов
местного значения по предметам ведения
субъектов РФ, а также в пределах полномочий
органов государственной власти субъектов
РФ по предметам совместного ведения РФ
и ее субъектов. Причем во всех случаях
регулирования правового статуса органов
местного самоуправления органы государственной
власти субъектов РФ не могут выходить
за пределы полномочий, установленных
для них в данной области федеральными
законами.
Если федеральные законы
и законы субъектов Федерации
определяют полномочия органов
МС вне рамок вопросов местного
значения, как они определены
Федеральным законом об общих
принципах, правовая природа этих
полномочий меняется. Это будут
уже государственные полномочия,
передаваемые органам МС вместе
с материальными и финансовыми средствами,
дополняющие средства бюджета муниципального
образования, которые предназначены для
обеспечения решения вопросов местного
значения.
Именно эту правовую
конструкцию, с нашей точки
зрения, следует считать предпочтительной
в ряду других, связанных с
определением компетенционной части
статуса органов МС. Вместе с тем ее осуществление
связано с установлением порядка наделения
органов МС отдельными государственными
полномочиями и порядка контроля за их
реализацией.
К настоящему времени
на федеральном уровне этот
порядок не установлен. Подготовленный
в свое время федеральный закон
по этому вопросу так и не был принят. В
некоторых субъектах Федерации законы
о порядке наделения органов МС отдельными
государственными полномочиями субъекта
РФ решают этот вопрос по-разному, далеко
не всегда в оптимальном варианте. Для
того, чтобы поставить решение данной
проблемы на прочную правовую основу Федеральный
закон об общих принципах может урегулировать
ее в основных чертах сам. При этом не может
быть нарушен принцип, согласно которому
наделение органов МС отдельными государственными
полномочиями Российской Федерации осуществляется
федеральными законами, а отдельными государственными
полномочиями субъектов Федерации - законами
субъектов Федерации.
В федеральном законе
должны быть четко определены
ограничения в передаче полномочий.
Скажем, нельзя передавать полномочия,
относящиеся к прерогативам органов
законодательной власти РФ и
субъектов Федерации, передаваться
могут только полномочия органов
исполнительной власти. Если в
Федеральном законе об общих
принципах организации органов государственной
власти субъектов Федерации будут установлены
полномочия этих органов по вопросам совместного
ведения РФ и ее субъектов, то возможны
также ограничения в передаче этих полномочий
органам местного самоуправления. Но дело
не только в этом.
Соблюдение духа и
буквы Конституции РФ требует
ограничения иного рода. Положение
пункта 2 статьи 132 Конституции РФ
о том, что органы местного
самоуправления могут наделяться
отдельными государственными полномочиями
предполагает, что эти полномочия
дополнительны к основным, определяющим
полномочиям муниципальных органов,
связанным с решением вопросов
местного значения, о которых
идет речь в пункте 1 той же
статьи. Если не соблюдать "принцип
дополнительности", можно загрузить
органы МС таким количеством государственных
дел, которые превратят их по преимуществу
в органы государственной власти. Поэтому
федеральным законом стоит установить
правило, по которому отдельные государственные
полномочия, передаваемые органам местного
самоуправления, не должны создавать препятствия
для решения этими органами вопросов местного
значения.
Статья 71 Конституции
РФ относит к ведению Российской
Федерации регулирование и защиту
прав и свобод человека и
гражданина. К числу этих прав
относится и право граждан
на осуществление местного самоуправления.
Хотя данное право прямо и
не названо в перечне прав
и свобод человека и гражданина,
установленном главой 2 Конституции
РФ, оно является конституционным,
и по смыслу статей 32 (часть
2), 130, 131 и 132 Конституции РФ и реализуется
гражданами путем референдума, выборов,
иных форм прямого волеизъявления, через
выборные и другие органы МС .
Несмотря на то, что
право граждан на местное самоуправление,
как и другие права и свободы
человека и гражданина, должно
регулироваться на федеральном
уровне, действующий Федеральный
закон об общих принципах включает
в механизм этого регулирования
субъекты Федерации. Согласно
ряду статей Закона, порядок реализации
форм непосредственного участия
граждан в осуществлении МС
определяется законами субъектов
Федерации. На практике далеко
не во всех регионах изданы
соответствующие законы, и поэтому
применение соответствующих форм
прямого волеизъявления граждан
здесь существенно затруднено. К тому
же изданные законы далеко не свободны
от существенных недостатков.
Все это обуславливает
целесообразность усиления правового
регулирования на федеральном
уровне форм непосредственного
участия граждан в осуществлении
МС. Это могут быть отдельные
законы, посвященные каждой или
группе форм прямой демократии.
В самом Законе об общих
принципах возможно установить основные
правила использования этих форм с тем,
чтобы подробное их регулирование отнести
к ведению муниципальных образований.
При этом мера урегулирования порядка
непосредственного участия граждан в
местном самоуправлении должна быть такова,
чтобы в случае отсутствия нормативного
акта муниципального уровня можно было
действовать на основе норм, содержащихся
в федеральном законе.
Дискуссионным является
вопрос о включении в регулирование
права граждан на местное самоуправление
регионального законодательства. Здесь
неприемлем односторонний подход,
в соответствии с которым региональное
законодательство вообще исключается.
Да, упомянутая статья не предусматривает
регулирование на уровне субъектов
РФ любого конституционного права
человека и гражданина, но надо
принимать во внимание пункт
"н" статьи 72, относящий к совместному
ведению РФ и субъектов РФ, установление
общих принципов организации МС. Если
рассматривать обе конституционные нормы
в системном единстве, возможен вывод
о том, что право гражданина на местное
самоуправление, как особое право, должно
регулироваться и на федеральном и на
региональном уровне. На федеральном уровне
оно регулируется не исчерпывающим образом,
а с предоставлением резерва для детализации
его содержания и процедур применения
в законодательстве субъектов РФ. Причем
речь идет не об ограничении региональным
законодательством права на МС, а о конкретизации,
детализации, дополнении федеральных
гарантий этого права.
Из содержания статьи
131 Конституции РФ, устанавливающей
правило, согласно которому структура
органов МС устанавливается населением,
вытекает принцип многовариантности
этой структуры. В разных, хотя и однотипных
муниципальных образованиях могут создаваться
непохожие органы МС в соответствии с
волей населения. Вместе с тем страховать
от ошибок, гарантировать установление
полной структуры органов МС, которая
соответствовала бы демократическим принципам
народовластия, призван Закон. Нельзя
не согласиться с А.А. Сергеевым, утверждающим,
что выводя из сферы законодательного
регулирования вопросы организации МС,
можно только усугубить беспорядок и беззаконие,
которых хватает сегодня на местном уровне
.
Разумеется, здесь, как
и в других случаях, должна
быть соблюдена мера, которая
не позволила бы нарушить принцип самостоятельного
решения населением этих вопросов. Ныне
действующий закон об общих принципах
не ограничивается указанием на обязательность
создания в муниципальных образованиях
выборных органов. Предлагая варианты
структуры этих органов, он предоставляет
самому населению возможность не только
выбора из этих вариантов, но и права образования
иных структур, наиболее подходящим для
данных муниципальных образований. В законах
субъектов РФ о местном самоуправлении
используется тот же правовой способ содействия
волеизъявлению населения при решении
вопроса об образовании органов МС. Однако
региональные законы содержат более подробные
рекомендации относительно возможных
модификаций структуры этих органов.
В сущности, сам подход
ко решению данного вопроса вряд ли может
измениться. Однако опыт применения действующего
Федерального закона дает основания расширить
как перечень обязательных органов МС
в муниципальных образованиях, так и число
возможных вариантов решения структурных
вопросов. В соответствии с федеральным
законодательством законы субъектов РФ
могут расширить свои рекомендации об
оптимальных вариантах структуры органов
МС, учитывая при этом региональные условия.
Важнейшая проблема, которую
предстоит решить законодательству
о местном самоуправлении, - это
финансовое обеспечение деятельности
местной власти. Необходимо определить
в соответствии с Европейской
хартией о местном самоуправлении,
что финансовые средства органов
местного самоуправления должны
быть соразмерны предоставленным
им полномочиям. Несоблюдение
этого принципа - причина нынешнего
кризиса местного самоуправления.
Чтобы принцип стал действовать,
необходимо пересмотреть состав
доходов муниципальных образований,
отказаться от практики установления
прав и обязанностей органов
МС без их финансового сопровождения,
от так называемых федеральных
и региональных мандатов по
принципу "мой мандат - твой бюджет".
Требуются новые правила выравнивания
бюджетной обеспеченности муниципальных
образований разных уровней и
типов, новый порядок определения
нормативов поступления федеральных
и региональных налогов и сборов
в бюджеты муниципальных образований,
внесение существенных корректив
в процедуру межбюджетных отношений
и др. Все это составляет предмет
прежде всего федерального законодательного
регулирования в соответствии с конституционным
разграничением предметов ведения Российской
Федерации и ее субъектов. Назрели изменения
Бюджетного и Налогового кодексов Российской
Федерации и других федеральных законов,
в том числе Закона об общих принципах
организации местного самоуправления.
В соответствии с
этими изменениями преобразуется
и законодательство субъектов
Федерации. При этом у субъектов
Федерации остается право на
законодательное регулирование
в установленных рамках межбюджетных
отношений субъектов Федерации
и муниципальных образований,
выравнивание бюджетной обеспеченности
муниципальных образований. Только
теперь эти права должны осуществляться
не "в ручном режиме", то есть
не на основе субъективных
оценок и личных пристрастий
региональных властей, а на
базе объективных нормативов
и в рамках правовых процедур.