Местное самоуправление:центр и регионы

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ЦЕНТР  И РЕГИОНЫ

В этой статье речь пойдет о  соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления .

 Анализируя это соотношение,  необходимо, в первую очередь,  отметить регулирование наиболее  существенных вопросов организации  МС Конституцией РФ. С теоретической  точки зрения, в Конституции федеративного  государства, каким является Россия, можно было и не определять  общий статус МС. Именно так  подходят к решению данной  проблемы конституции ряда современных  федеративных государств. Достаточно  было установить, что государство  признает и гарантирует МС, предоставив  субъектам РФ право урегулировать  все остальные вопросы организации  местной власти. Однако надо учитывать,  что МС в России утверждается  не "снизу", как это исторически  произошло, например, в Англии  или в США, а "сверху" - по инициативе и с приложением  немалых законодательных и организационно-исполнительных  усилий федеральных властей. В  этих условиях необходимы не  только конституционные гарантии  развития МС, но и его общая  конституционная модель. Именно  поэтому ряд статей Конституции  РФ, в том числе - 12, 15, 32, 40, 43, 44, 130-133 - регулируют вопросы МС.

 Естественно, вопросы  организации МС находят свое  решение и в Конституциях и  в Уставах субъектов РФ. Это  не означает, что в них параметры  МС определяются всегда более  детально, чем в Конституции РФ, хотя это было бы логичным. В одних субъектах РФ статус  МС регулируется почти так  же, как в Конституции РФ (в  Республике Бурятия, например), в  других - более подробно (например, в  Республике Коми). Проблема, однако, не только в нахождении оптимальной  меры в объеме конституционного  регулирования МС на федеральном  и региональном уровне. В конце  концов можно считать закономерным, что в зависимости от конкретных особенностей субъектов РФ в их Конституциях и Уставах статус МС может закрепляться с разной степенью конкретности. Наиболее острой до сих пор остается другая проблема соответствия региональных Конституций и Уставов Конституции РФ, имеющей "высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации" (статья 15 Конституции РФ). Хотя за последнее время сделано немало для приведения указанных актов субъектов РФ в соответствие с главным Законом Российского государства, утверждать, что расхождения, в том числе касающиеся регулирования МС, полностью преодолены, пока рано.

 Регулирование местного  самоуправления Конституцией РФ  не ограничиваются только указанными  статьями, в которых содержатся  прямые указания на местное  самоуправление. Содержательные стороны статуса местного самоуправления охватываются также конституционной регламентацией предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, а именно финансовым регулированием (пункт "ж" статьи 71 Конституции РФ - сфера ведения РФ), гражданским законодательством (пункт "о" статьи 71 - сфера ведения РФ), установлением общих принципов налогообложения и сборов в РФ (пункт "и" части 1 статьи 72 - сферы совместного ведения РФ и субъектов РФ), административным законодательством (пункт "к" части 1 статьи 72 - сфера совместного ведения РФ и субъектов РФ) и другими.

 В научной литературе  высказываются мнения о назревших  изменениях Конституции РФ, включая  ее положения о МС . Действительно, нынешняя редакция Конституции РФ не свободна от недостатков, в ней есть внутренние противоречия, неоднозначные нормативные формулировки. Но для существенных, принципиальных изменений ее текста, с нашей точки зрения, время не пришло. Они будут своевременными в связи с переменами в самом обществе, с назревшими потребностями в юридическом оформлении социально-экономических и политических сдвигов. Пока же насущная задача заключается в том, чтобы последовательно выполнять предписания действующей Конституции РФ, потенциал которой использован далеко не полностью.

 Что касается утверждений о несостоятельности конституционной модели МС в силу ее преждевременности, неподготовленности населения к ее восприятию и т.д., то это не что иное, как попытка оправдать сложившееся на практике положение, когда нормы Конституции РФ о МС не выполняются из-за отсутствия политической воли государственных деятелей разного ранга и уровня, слабости или полного отсутствия организационных усилий, без которых невозможно утверждение нового демократического института, недостатков законодательства, призванного раскрыть и конкретизировать рамки конституционных норм, в том числе из-за ненайденного оптимального соотношения федерального и регионального законодательства о МС.

 Важнейшая норма Конституции  РФ, определяющая основы соотношения  федерального и регионального  законодательства в области МС, содержится в пункте "н" статьи 72, где указывается, что к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

 Конституция не определяет, что такое "общие принципы" и не указывает на пределы  федерального и регионального  законодательного регулирования  в сфере МС. В государственно-правовой  теории тоже нет ясности, что  понимать под общими принципами  и где их границы . Ответ на этот вопрос дается федеральным законодательством, в первую очередь, Федеральным законом "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах). Действующий закон об общих принципах исходит из достаточно широкого их понимания. Он определяет роль МС в осуществлении народовластия, регулирует территориальные, организационные, финансово-экономические основы, государственные гарантии МС и другие вопросы . Правда, при этом он далеко не во всем последователен.

 Закон принимался в  условиях противостояния Президента  РФ, Государственной Думы и Совета  Федерации и явился результатом  компромисса между политическими  силами, представленными в этих  государственных структурах. Документ  получился расплывчато-рамочным. Примечательная  его черта - широкая компетенция  субъектов РФ в регулировании  ряда вопросов организации МС, прежде всего, вопросов территориального  устройства МС, осуществления МС  путем прямого волеизъявления  граждан и через органы МС  и некоторых других. Кроме того, закон предоставил немалые возможности  нормативного регулирования вопросов  организации и деятельности местной власти - как первичного, так и в развитие соответствующих федеральных и региональных законов, - самим органам МС.

 Опыт показал, что  такая децентрализация регулирующих  полномочия в сфере МС себя  не оправдала. Субъекты РФ оказались  незаинтересованными в создании  условий для эффективной деятельности  органов МС вследствие объективно  существующей конкуренции на  полномочия и ресурсы. Подготовка  и принятие региональных законов  затянулись, а принятые акты страдают  существенными недостатками и  далеко не во всех случаях  соответствуют федеральным законам.  Еще хуже обстоит дело с  муниципальным правотворчеством. Отсутствие  у органов МС опыта, острая  нехватка кадров юристов не  позволили муниципалитетам воспользоваться  предоставленными им возможностями,  и деятельность многих из них  в значительной мере строилась,  да и сейчас строится, без четких  правовых ориентиров.

 Принцип субсидиарности оказался несоблюденным. Не потому, что федеральный законодатель выступил против децентрализации полномочий в сфере нормативного регулирования организации МС, а потому, что им не была соблюдена мера этой децентрализации, необходимая в данных условиях. Региональным и местным властям были определены такие рамки компетенции, которые оказались слишком просторными и не могли быть "заполнены". Предоставленные полномочия им трудно было освоить в силу ряда обстоятельств как объективного, так и субъективного свойства.

 Таким образом было еще раз доказано, что субсидиарность - отнюдь не абстрактное требование, а динамичный принцип, осуществление которого предполагает тщательный учет условий "места и времени", то есть социальных, экономических и политических условий в государстве, его регионах и в муниципальных образованиях.

 Все это ставит ныне  в повестку дня вопрос о  централизации ряда законодательных  полномочий в сфере организации  МС, который решается в контексте  общей проблемы совершенствования  системы государственного управления, оптимального разграничения полномочий  между федеральными органами  государственной власти, органами  государственной власти субъектов  РФ и органами местного самоуправления.

 Содержание понятия  "общих принципов организации  МС" требует нового наполнения, что предполагает существенное  изменение Федерального закона "Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации" и ряда других  федеральных законов. Главная  задача такого изменения - более  подробное и четкое раскрытие  конституционной модели местного  самоуправления и установления  более полной системы федеральных  правовых гарантий его повсеместной  реализации с целью эффективного  решения местной властью вопросов  непосредственного обеспечения  жизнедеятельности населения.

 Одно из важнейших  изменений закона, связанных с  модификацией соотношения регулирующих  полномочия федеральных и региональных  органов государственной власти, должно коснуться территориального  устройства МС. Закон 1995 года не  дает исчерпывающего представления  о том, как, на каких условиях, в каких границах должны создаваться  (упраздняться) муниципальные образования.  В нем по сути воспроизводятся с минимальным развитием конституционные положения о том, что МС осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях, с учетом исторических и иных местных традиций, и что изменение границ этих территорий допускается с учетом мнения населения.

 По логике статьи 13 указанного Федерального закона, определение условий, влияющих  на выбор территорий муниципальных  образований, отнесено к региональному  законодательству. В п. 3 этой статьи  говорится, что порядок образования,  объединения, преобразования или  упразднения муниципальных образований,  установления и изменения их  границ и наименований определяются  законом субъекта РФ.

 По сути дела, Федеральный  закон дает полную свободу  субъектам Федерации в территориальном  устройстве местного самоуправления. Некоторые нормы этого Закона, хотя и содержат ориентиры  для решения территориальных  вопросов, но не носят обязательного  характера, а лишь дают представление  о возможных вариантах этого  решения. В результате слабого  законодательного регулирования  на федеральном уровне вопросов  территориальной организации МС  сложилась весьма пестрая картина  этой организации. Муниципальные  образования созданы либо исключительно  в рамках административных районов,  либо на уровне административных  районов и городов, либо административных  районов, городов и сельских  округов; либо сельских округов  и поселков, городских районов  и сельских округов, либо городов  и сельских округов.

 Такое положение невозможно  оправдать какими-либо особыми  условиями разных республик, краев,  областей, автономных округов. На  то или иное решение о территориальной  организации влияли, как правило,  менталитет и политические пристрастия  региональных лидеров. Доказательством  тому служат примеры, когда  территориальная организация МС  менялась вместе с заменой  руководителей регионов (в Тюменской,  Курской областях, Республике Тыва). Субъективизм в решении этих  вопросов легко побеждал в  отсутствие однозначного законодательного  истолкования на федеральном  уровне конституционных требований  к территориальному устройству  МС.

 Эти требования, поскольку  они имеют объективный характер, должны быть едины для всех  субъектов Федерации. Вряд ли  можно согласиться с Конституционным  Судом РФ, что они не охватываются  понятием общих принципов организации  МС, установление которых входит  в совместную компетенцию РФ  и ее субъектов . Это - важнейшая составляющая "общих принципов", и она должна регулироваться федеральным законом.

 Нельзя согласиться  также с теми, кто считает, что  таким путем будет нарушена  собственная компетенция субъекта  Федерации, поскольку решение  вопросов административно-территориального  устройства относится к его  ведению. Административно-территориальное  устройство субъекта Федерации  и территориальное устройство  местного самоуправления в Российской  Федерации - разные, хотя и близкие  категории. Обе связаны с "пространственной" организацией власти. Только первая - с организацией государственной,  а вторая - муниципальной власти. Границы муниципальных территориальных единиц могут совпадать с границами административно-территориальных единиц, а могут и не совпадать.

 В рамках определения  на федеральном уровне общих  принципов организации МС весьма  перспективной представляется идея  двух типов муниципальных образований  (или двух несоподчиненных уровней МС) , которые могут учитывать сложившееся в субъектах РФ административно-территориальное деление, но не обязательно должны быть привязаны к его границам.

 На первичном, условно "низовом" уровне, будут решаться задачи, менее объемные, соответствующие масштабу этих "малых" муниципальных образований, а на втором уровне - межмуниципальные задачи. Это позволит учесть особенности условий и возможностей разных муниципальных образований (в том числе сельских), приблизит местное самоуправление к населению и повысит его эффективность.

 Содержательное определение  основ правового статуса местного  самоуправления, его роли в системе  публичной власти невозможно  без установления предметов ведения  и полномочий муниципальных образований  и органов МС. Причем, если эти  рамки деятельности органов МС  будут определяться главным образом  на федеральном уровне, это оптимально (в правовом отношении) гарантирует  самостоятельность органов МС, их  автономность в отношении органов  государственной власти. Эту задачу  не удалось должным образом  решить в действующем федеральном  законе об общих принципах.  Отказавшись от намерения развернуто определить компетенцию органов МС, закон попытался изложить компетенцию "в свернутом виде", то есть через предметы ведения или вопросы местного значения. Это была попытка в правильном направлении. Однако сформулированы в Законе предметы ведения так, что они оказываются по сути, совместными и для госорганов (федеральных и региональных), и для органов МС .