Местное самоуправление зарубежных стран и России на примере республики Башкортостан

Очень часто численный состав органов местного самоуправления может определяться в минимальном и максимальном исчислении, а постоянный состав определяется численностью населения данного района. В Республике Перу, например, прямо установлено, что в муниципалитетах с численностью до 500 человек избирается алькальд и 5 муниципальных советников, от 500 до 1000 человек избирается алькальд и 8 советников и т.д. такая регламентация численного состава местных представительных органов предохраняет от чрезмерного увеличения их состава, и, следовательно, увеличения расходов на выборы.

На выборах в органы местного самоуправления обычно довольно высок процент абсентеистов, т.е. не участвующих в голосовании (в США, например, до 1/3 всех зарегистрированных избирателей). В странах, где введен обязательный вотум, этот процент, разумеется, достаточно высок.

По структуре органы местного самоуправления, как правило, однопалатные. Двухпалатное построение этих органов чрезвычайно редко (муниципальный совет Нью-Йорка, например). Структура муниципального органа, как и его численный состав, определяются размерами территории и численностью населения. Основной формой деятельности органов местного самоуправления являются сессии, проведение которых регулируется местным законодательством. В низовых территориальных подразделениях эти сессии проводятся довольно часто (в США – один - два раза в месяц, в Великобритании – ежемесячно). Сессии вышестоящих органов проводятся 1 раз в квартал или полугодие. Могут проводится и внеочередные или чрезвычайные сессии по требованию определенного числа членов представительного органа или по требованию местных исполнительных органов (мэр, исполнительный совет и т.д.). Обычно чрезвычайные сессии собираются для решения только строго определенных вопросов и решение других вопросов не должно иметь юридической силы.

В пределах своей компетенции органы местного самоуправления принимают решения, дают заключения, высказывают пожелания и рекомендации. Общий принцип заключается в том, что местные сообщества и выражающие их волю избираемые населением органы местного самоуправления обладают в рамках закона полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции или не переданы в установленном порядке какому-либо другому органы власти. Сами полномочия могут быть поставлены под сомнение или ограничены другим органом власти, центральным или региональным, только в рамках закона.

Конституция Испании 1978 года, например, в специальной главе «О местной администрации» гарантирует автономию муниципалитетов, которые обладают всей полнотой прав юридического лица. По конституции руководство и управление муниципалитетами осуществляется соответствующими муниципальными советами, которые состоят из алькальдов и советников. Советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего равного, свободного и тайного голосования в соответствии со специальным законом. Алькальд (председатель совета) избирается или советниками или непосредственно самими жителями муниципалитета.

Решения органов местного самоуправления могут быть оспорены в судебном порядке. Законодательством ряда стран (например, Италии) предусмотрена возможность роспуска местных выборных органов в случае совершения ими действий, противоречащих конституции, а также серьезных нарушений действующих законов, отказа выполнять постановление центрального правительства и т.д. Законодательством предусмотрена возможность роспуска исполнительного органа местного самоуправления и отправка в отставку его председателя, совершившего незаконные действия.

Роспуск органа местного самоуправления может быть осуществлен в случае массовых отставок депутатов или полной неэффективности работы органа местного самоуправления вследствие отсутствия устойчивого большинства, а также по соображениям национальной безопасности. В Италии, например, такое решение принимается мотивированным декретом президента республики после заслушивания доклада специальной комиссии центрального парламента, которая образуется специально для этого. Декретом о роспуске областного совета президентом страны назначается временная комиссия в составе трех человек, обладающих полным объемом избирательных прав. Комиссия назначает выборы нового областного совета в трехмесячный срок и занимается обычной административной деятельностью, входящей в компетенцию исполнительного органа (джунты). Комиссия принимает решения, которые не могут быть отменены никаким другим органом и которые должны впоследствии представлены на утверждение вновь избранного областного совета.

4.2 Порядок формирования органов местного самоуправления в Российской Федерации (в соотв. с ФЗ №131-ФЗ от 06.10.03г.)

Порядок формирования органов местного самоуправления юридически закреплен в Федеральном законе №131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступивший в силу 01.01.2006 года. В качестве примера рассмотрено местное самоуправление в промышленно развитом субъекте РФ – Республике Башкортостан (регулируемое Законом Республики Башкортостан от 18.03.2005г. «О местном самоуправлении в РБ»).

Формирование органов и должностных лиц местного самоуправления закреплено в главе 6 ФЗ №131-фз, в которой говорится, что структуру органов местного самоуправления составляют:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган МО);

- контрольный орган муниципального образования;

- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом МО.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы МО и местной администрации является обязательным. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность определяются уставом МО.

4.2.1 Представительный орган муниципального образования. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания на муниципальных выборах не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Численность депутатов представительного органа определяется уставом МО и не может быть менее:

                  7 человек – при численности населения менее 1000 человек;

                  10 человек – при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

                  15 человек – при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

                  20 человек – при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

                  25 человек – при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

                  35 человек – при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом и не может быть менее 15 человек, внутригородской территории города федерального значения – 10 человек.

Представительный орган обладает правами юридического лица, в исключительной компетенции которого находится принятие и изменение устава, утверждение бюджета, изменения в местной налоговой сфере и др.

4.2.2 Глава муниципального образования. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом МО и наделяется уставом МО собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (в соотв. сост.36 ФЗ №131-фз). Глава МО избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.

Основные функции главы МО: представительские, подписывает муниципальные правовые акты, принятые представительским органом, подписывает контракт при назначении главы администрации на конкурсной основе.

4.2.3 Местная администрация. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган МО) наделяется уставом МО полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральным законами и законами субъектов РФ. Главой местной администрации руководит глава администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава МО либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому на основе конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий по уставу МО.

4.2.4 Иные органы и должностные лица местного самоуправления. Контрольный орган МО (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка управления муниципальным имуществом. Формируется на муниципальных выборах или представительным органом МО в соответствии с уставом МО.

Избирательная комиссия МО организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума других видов волеизъявления граждан МО. Данная комиссия не входит в структуру органов местного самоуправления и является муниципальным органом.

В качестве примера рассмотрим первый этап реформы местного самоуправления во исполнение ФЗ №131-фз в Республике Башкортостан, поскольку закон предлагает два варианта формирования органов местного самоуправления. Впоследствии структуру органов местного самоуправления закрепляют в уставе МО по любому варианту в соответствии с законодательством.

В Республике Башкортостан структура органов местного самоуправления определялась Референдумом в марте 2005года. Схема формирования органов местного самоуправления можно изобразить в виде следующей схемы.

Население на муниципальных выборах избирает (на 2 года 9 месяцев) представительный орган – совет депутатов. Представительный орган избирает из своего состава Председателя, затем разрабатывает и утверждает проект Положения о конкурсе на должность главы местной администрации, а также проект Контракта, утверждают проект Устава МО. Создается конкурсная комиссия из 8 человек. По республике в муниципальных районах и городских округах 50% состава комиссии по рекомендации Президента РБ утверждает Госсобрание РБ, а 50% - депутаты МО. В соответствии с ФЗ №131-фз Закон РБ ставит дополнительные требования для претендентов на должность главы администрации муниципальных районов и городских округов: наличие высшего образования, возраст старше 26 лет, 5 лет стажа работы или 3 года стажа работы в сфере государственного и муниципального управления, отсутствие судимости, гражданство РФ, экзамен по законодательству РБ.

Конкурсная комиссия выдает свое решение с 2-мя кандидатами, один из которых должен пройти через утверждение представительного органа МО. Глава МО подписывает контракт с главой администрации. Конкурсная комиссия работает на срок действия депутатского мандата.

В Республике Башкортостан глава МО работает не на постоянной основе, поэтому ключевой фигурой является глава администрации (в отличие, например, от Республики Татарстан).

5. Компетенция органов местного самоуправления

Основной объем полномочий органов местного самоуправления определяется национальным законодательством и может различаться даже в рамках одной страны. Общее правило, касающееся полномочий местных сообществ, заключается в том, что эти полномочия должны быть целостными и всеобъемлющими во всем, что касается местных дел.

5.1 Компетенция органов местного самоуправления за рубежом

5.1.1 Основной объем полномочий органов местного самоуправления.

Общее правило, как уже говорилось выше, касающееся полномочий местных сообществ, заключается в том, что эти полномочия должны быть целостными и всеобъемлющими во всем, что касается местных дел. Фактически они обладают полномочиями решать только местные дела. Например, Конституция Баварии относит к вопросам, имеющим местное значение и входящим в компетенцию общины, следующие: управление собственностью общины и муниципальными предприятиями, местный общественный транспорт, местное дорожное строительство, обеспечение населения водой, газом, светом, питанием; местное планирование; строительство жилья и надзора за его эксплуатацией, местная полиция, пожарная охрана; развитие культуры и поддержание учреждений культуры; медицина, семейные консультации и защита материнства; школьная гигиена и забота о молодежи; общественные бассейны, погребение умерших; сохранение местных памятников и строений.

Американская структура местного самоуправления определяется специальной хартией, принимаемой законодательным органом штата. Хартия обычно устанавливает границы муниципалитетов, их функции, организационную структуру, методы финансирования, систему назначения и выборов должностных лиц городских органов местного самоуправления. Городские хартии закрепляют право граждан на проведение референдумов по наиболее важным проблемам жизнедеятельности населения, в том числе по налогообложению, изменению самой хартии и т.д. Решение о проведении референдума может быть инициировано требуемым по закону числом граждан путем подачи петиции в муниципальный совет. Как правило, органы местного самоуправления не могут принимать решения или совершать действия, носящие чисто политический характер и затрагивающие политические интересы страны в целом. Однако на практике можно отметить факт принятия именно таких решений. В частности, несколько муниципалитетов Японии принимали решения об объявлении своей территории безъядерными зонами и протестовали против американских военных баз на территории своих муниципалитетов.