Государственная служба

     Конституция РФ 1993 г. определяет государство как  демократическое, федеративное, правовое, социальное и светское. Все эти  пять важнейших свойств современной  российской государственности должны найти концептуальное отражение в законодательстве и практике государственной службы. Понятийное содержание государственной службы как социальной публично-правовой категории заключается в том, что она представляет собой нормативно установленный механизм профессионального обеспечения реализации властных полномочий по исполнению законодательства в интересах граждан, защиты их прав и свобод.

     Государственная служба призвана обеспечивать реализацию функций власти государства. Однако современное государство само по себе не является первоисточником властных полномочий. Они ему делегированы народом. В демократическом процессе, в поступательном развитии положительного взаимодействия органов власти с укрепляющимся гражданским обществом меняется само государство. По мере своей демократизации оно становится правовым и социальным. Этим же изменениям подвергается и государственная служба. Оставаясь государственно-правовым институтом, она приобретает в своем воздействии на человека и общество социальную ориентацию, изменяющую приоритеты государственного служения. Выступая от имени государства, она становится менее директивной, но более обслуживающей общество и человека в той мере, в какой она способствует реализации его интересов, прав и свобод как гражданина и суверенной личности.

     В социальном плане институт государственной службы представляет собой орган взаимодействия общества и государства, госаппарата и общественных структур, госслужащего и гражданина. В этом смысле система госслужбы обеспечивает выполнение функций регулятора поведения людей в различных социальных отношениях, порождаемых потребностями, интересами, склонностями, привычками, инстинктами и другими побуждениями. Именно на госслужбу возлагается решение задач по обеспечению социальных гарантий и прав граждан, определяемых Конституцией РФ и законодательством. Государственное служение обществу должно помогать человеку решать его проблемы, способствовать удовлетворению его социальных потребностей.

     По  мере становления и укрепления в  общественно-государственной жизни  провозглашаемых Конституцией РФ приоритетов развития, госслужба будет все в большей мере выражать и защищать интересы не только государства как института организованной власти, но и всех граждан, каждого человека. В ст. 2 Конституции РФ определен правовой статус личности, провозглашено: “Человек, его права и свободы являются высшей ценностью”. Поэтому, далее, в ст. 18, устанавливается, что именно права и свободы человека и гражданина “определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием”. Для государственной службы важно обратить внимание на подчеркнутые нами слова, поскольку они раскрывают сущность государственно-служебной деятельности, указывая на подчиненность ее правам и свободам гражданина и человека как высшей ценности. Не государство наделяет человека жизненными правами и свободами - они принадлежат ему от рождения и неотчуждаемы. Реализация этих основополагающих конституционных положений (а они признаны непосредственно действующими) значительно обогащает деятельностное содержание госслужбы как социально-правового института, ставит ее в прямую зависимость не столько от государства, сколько от граждан, народа. Чиновник государства призван конституцией служить прежде всего человеку. Общество выше государства, которое есть лишь форма организации общественных отношений, их регулирования посредством государственного управления. Госслужба, выступая проводником госуправления, руководствуется приоритетами развития общества, приумножения его духовного и материального благосостояния.

     Процесс создания государственной службы как  социальной, повернутой к обществу, к человеку структуры государства, требует новых акцентов в работе чиновников. Усиление функции служения людям позволит придать корпоративной культуре новый импульс, связанный с качеством социального обслуживания людей. Выражением этого может стать азбучный для сферы быта и услуг принцип: “клиент всегда должен быть доволен”. Для общества было бы весьма желательно и полезно, чтобы этот принцип мышления был воспринят не только предпринимателями, но и чиновниками государства.

     Разумеется  воплощение конституционных идеалов  в обыденной жизни, учитывая опыт не только отечественной, но и всемирной  истории и современные проблемы российской государственности, процесс становления госслужбы, отвечающей таким целям и задачам, будет весьма длительным и тернистым. Действительность такова, что поиск путей и новых технологий правового и кадрового обеспечения госслужбы Российской Федерации ведется не всегда, отвечая насущным задачам передовых устремлений общественной мысли.

     Государственная служба представляет собой необходимый  и важный элемент структуры государства. Она выполняет связующую роль между государством и обществом. Главный критерий выделения ее сущности заключен в ее основном предназначении - профессионально выполнять и компетентно реализовывать функции государственного управления по организации и регулированию общества. В претворении задач и функций государства по руководству обществом состоит функциональное назначение государственной службы.

     Сущность  госслужбы имеет социальную обусловленность, так как преследует общественно-полезные цели и задачи, состоящие в служении общенародным интересам. Решая многие общественные и государственные задачи госслужба выполняет функции обеспечения, исполнения и реализации государственной власти, которая должна служить обществу.

     Имея  тесную связь с реализацией власти, технологией и механизмом управления, госслужба нацелена на выполнение функций социальной организации, планирования и прогнозирования, разработки и исполнения решений, социальной коммуникации, координации, контроля, информирования. На современном этапе функционирования госслужбы все более доминирующей становится тенденция производства государственных социальных услуг - образовательных, воспитательных, правовой защиты, безопасности и т.д. Если исходить из сущности госслужбы как административной деятельности, то можно выделить такие функции: информационно-аналитические, организационно-технические, экспертные, соблюдения управленческих процедур и выполнения управленческих решений, финансово-хозяйственные, правовые, кадровые.

     Как важная сфера государственно-управленческой деятельности государственная служба организуется на определенных началах, основах, чем придается четкий ориентир ее правовому регулированию и деятельности государственных служащих. Социально-правовые основы госслужбы образуют официально провозглашаемые приоритеты и направления общественного развития, соответствующие им установки и цели государственного строительства, а также нормативно установленные принципы и основы организации и функционирования госслужбы.

     Социальным  началом здесь выступают прежде всего приоритеты и ценности гражданского общества, правового демократического государства, интересы, права и свободы человека и гражданина (обеспечение и защита прав и свобод личности, верховенство закона, гласность, демократизм службы и т.п.). Социальная роль госслужбы, ее социальный статус предопределены характером общественно-экономического строя, политической системы, типом государства, внутренним устройством госаппарата, характером механизма его функционирования, персональным составом корпуса госслужащих. Диалектика взаимодействия субъекта и объекта госуправления подчиняет цели и задачи государственно-служебных взаимоотношений потребностям и воле социума, его первосубъекта - народа. В конечном счете эффективность госслужбы, ее социальная полезность определяются тем, как, каким образом и насколько качественно она обслуживает потребности человека, помогает ему в жизни.

     Правовое  начало госслужоы составляют юридические нормы, принципы, установления, регламентирующие порядок формирования и практики ее осуществления. В юридическом смысле госслужба принадлежит к публично-правовой сфере, регулирующей общественную, государственную жизнь человека. Госслужба всегда связана с властью, что предопределяет специфику ее правового опосредствования и организации. В ней много императивного -должного, необходимого, обязательного, того, что непременно следует осуществлять независимо от желания или воли лица, находящегося на госслужбе или с ней соприкасающегося. Здесь проявляется отличие госслужбы от труда, относящегося к частной жизни человека (по крайней мере в свободном обществе), где частноправовые отношения регулируются гражданским законодательством.

     К принципам, определяющим демократическую  сущность государственной службы, относятся те, которые постулируют воплощение идеалов социальной справедливости в государственно-служебной практике. В Российской Федерации государственная служба строится на принципах, установленных Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г. (ст. 5):

     1) верховенства Конституции РФ  и федеральных законов над  иными актами; 2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; 3) единства системы госвласти, разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами; 4) разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную; 5) равного доступа граждан к госслужбе; 6) обязательности для госслужащих решений вышестоящих госорганов и руководителей; 7) единства основных требований, предъявляемых к госслужбе; 8) профессионализма и компетентности госслужащих; 9) гласности; 10) ответственности госслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 11) внепартийности и внерелигиозности; 12) стабильности кадров.

     Таким образом, государственная служба Российской Федерации должна олицетворять собой единство элементов двух групп. С одной стороны - системы правовых институтов, определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти. А с другой, - совокупности людей, специально подготовленных и профессионально занятых в госаппарате для воплощения социальной роли государства. Такое единство придает государственной службе параметры социального публично-правового института, занимающего самостоятельное место среди государственных, правовых и общественных институтов.

     Конституционно-правовые основы государственной службы Российской Федерации образует система законодательных и иных нормативных правовых актов конституционного, административного, административно-процессуального, трудового и социального законодательства.

     Федеративный  характер современной российской государственности  положил в конституционное основание  правового регулирования службы принцип трехуровневого законодательства: 1) общегосударственного (федеральное законодательство), 2) регионального (законодательство субъектов РФ) и 3) местного самоуправления (муниципальное законодательство).

     Законодательство  о государственной службе Российской Федерации состоит из Конституции  РФ и федеральных законов, иных нормативных  правовых актов РФ, конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Весьма обширно госслужба регулируется подзаконными актами: указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, актами министерств и других федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с конституционным принципом федерализма законодательство о госслужбе делится на два уровня: федеральный и региональный (субъектов РФ). Вместе с тем государством регулируется прохождение муниципальной службы в органах местного самоуправления. На эту службу распространяются нормы, относящиеся к государственной службе, но только в той части, в какой они не урегулированы ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. и ФЗ “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” от 8 января 1998 г. На государственных и муниципальных служащих распространяется действие законодательства о труде с особенностями, предусмотренными законами о них.

     Правовой  базой для организации и регулирования госслужбы и кадровых мероприятий, как уже отмечалось является ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г. Он определяет основы организации госслужбы и правового положения госслужащего, порядок поступления на службу, условия ее прохождения, устанавливает социально-правовую защищенность госслужащих, а также элементы кадровой работы — проведение испытательных сроков, аттестаций, квалификационных экзаменов, присвоение чинов (разрядов), поощрений и др. Основные принципы и положения данного закона распространяются на всех государственных служащих независимо от уровня и вида государственной службы. Ее особенности в отдельных госорганах могут устанавливаться специальными федеральными законами только на основании и в соответствии с данным законом.