Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в РФ

Муниципальное право

Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в РФ

К формам осуществления местного самоуправления непосредственно жителями относятся: местный референдум, муниципальные выборы, сход жителей муниципального образования, отзыв выборных лиц местного самоуправления, голосование жителей по выявлению мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Местный референдум – это голосование граждан, проживающих на территории муниципального образования, по наиболее важным вопросам местного значения. Референдум является высшим непосредственным выражением воли участвующих в его проведении граждан.

Правовую основу местных референдумов составляют Федеральный Конституционный закон от 28 июня 2004г. «О Референдуме в РФ»[1], Федеральные Законы от 12 июня 2002г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[2],  от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставы и Законы субъектов РФ.

Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе:

1. граждан РФ, имеющих право на участие в местном референдуме;

2. избирательных объединений, иные общественных объединений, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;

3. представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

По содержанию выносимых на решение населением вопросов местного значения, местные референдумы делятся на:

1. референдумы, определяющие формы осуществления местного самоуправления путем приятия устава муниципального образования;

2. референдумы, устанавливающие изменение границ административно-территориального деления муниципальных образований;

3. референдумы, решающие вопросы социально-экономического характера.

Федеральный закон от 12 июня 2002г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет перечень вопросов, которые не могут быть отнесены на местный референдум:

1. о досрочном прекращении, продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

2. о персональном составе органов местного самоуправления;

3. об избрании депутатов и должностных лиц местного самоуправления, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и на освобождение от должности;

4. о принятии или об изменении местного бюджета, об исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

5. о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

В местном референдуме принимают участие все граждане, проживающие на территории муниципального образования и обладающие активным избирательным правом. Не могут участвовать в местном референдуме граждане, признанные судом недееспособными, а также лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившего в законную силу. В местном референдуме могут принимать участие иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, при наличии международного договора.[3]

Граждане участвуют в голосовании на основе всеобщего, равного  и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Решение, принятое референдумом, обладает высшей юридической силой на территории муниципального образования, не нуждается в каком-либо утверждении и обязательно для исполнения всеми должностными лицами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами.

Таким образом, решения, принятые на местном референдуме, обладают приоритетом по сравнению с иными нормативными правовым актами муниципального образования. Это следует из норм Конституции РФ, отнесших референдум наряду с выборами к высшему непосредственному выражению власти народа.

Муниципальные выборы – это выборы депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.[4]

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на проведение референдума граждан Российской Федерации» выборы определяются следующим образом: «форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица»[5].

При рассмотрении вариантов определения муниципальных выборов следует указать, что в настоящее время встречаются различные значения толкования термина «муниципальные выборы»:

                       выборы представительных органов местного самоуправления;[6]

                       выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления;[7]

                       выборы представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;[8]

                       выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.[9]

Представляется, что термин «муниципальные выборы» в наибольшей мере соответствует последнему - наиболее широкому из изложенных вариантов.

В понимание термина «муниципальные выборы» не включается избрание органов территориального общественного самоуправления, а также иных лиц, в целях участия в реализации отдельных полномочий местного самоуправления. Это избрание традиционно осуществляется на собраниях, сходах, конференциях граждан, а также через механизмы сбора подписей по петиционным листам.[10]

Муниципальные выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и обеспечения избирательных прав граждан.

Муниципальные выборы назначаются органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях определенных федеральным законом, они могут назначаться соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

Сход граждан как форма непосредственного участия жителей муниципального образования в решении вопросов местного значения является самостоятельным институтом народовластия, позволяющим непосредственно выражать волю жителей муниципального образования.[11]

Закон о местном самоуправлении 1995г. отожествлял сходы с такой формой волеизъявления, как собрания. Согласно ст. 25 ФЗ № 131-ФЗ сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Решение, принятое на сходе, считается правомочным при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Инициативу созыва схода граждан является глава муниципального образования или группа жителей поселения численностью не менее 10 человек.

На сходе граждан избирается глава муниципального образования, который подотчетен ему и может быть отозван сходом граждан в порядке, определенном уставом муниципального образования. На сходы могут быть вынесены вопросы местного значения, непосредственно затрагивающие интересы граждан. К таким вопросам могут относиться выборы главы муниципального образования, принятие устава муниципального образования, создание инициативной группы с целью проведения местного референдума, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление местных налогов и сборов.

При осуществлении схода граждан полномочия представительного органа местного самоуправления в исключительном ведении схода граждан находятся:

- принятие планов и программ развития муниципального образования;

- установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

- принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования.

Решение схода граждан принимается открытым или тайным голосованием и обязательно для исполнения органами и должностными лицами органов местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, гражданами на соответствующей территории. Причем, как и решение референдума, оно не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными лицами или органами местного самоуправления. Если для реализации решения схода требуется издание нормативного акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт.

Правотворческая инициатива граждан - довольно новый институт непосредственного участия населения в решении местных вопросов, который впервые был закреплен в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995г.

Правотворческая инициатива позволяет реализовать законные интересы жителей муниципальных образований, как в политической, так и в экономической сферах деятельности. Суть правотворческой инициативы заключается в подготовке проектов правовых актов по вопросам местного значения[12]. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается, нормативны актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Отсутствие муниципального нормативного правового акта, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, не может рассматриваться как препятствие к принятию к рассмотрению проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами. В этом случае правотворческая инициатива граждан осуществляется в соответствии с нормами федеральных и региональных законов, регулирующих данный вопрос, а также на основании применения федеральных, региональных и муниципальных правовых актов, регулирующих похожие правоотношения (процедура, сроки, требования к пакетам документов, необходимых для выдвижения инициативы по проведению местного референдума, для рассмотрения на заседании представительного органа местного самоуправления или главы муниципального образования, и т.д.).

К порядку рассмотрения правотворческой инициативы граждан относятся следующие федеральные требования:

- проект муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения;

- в случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа, при этом представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении внесенного проекта муниципального правового акта;

- мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.[13]

Реализация права правотворческой инициативы осуществляется путем формирования инициативных групп на основе волеизъявления граждан на собраниях по месту жительства, заседаниях органов местного самоуправления, на сходах граждан и во время проведения общественно-политических акций.

При условии успешного осуществления правотворческой инициативы орган местного самоуправления обязан принять соответствующий нормативный правовой акт.

Территориальное общественное самоуправление – это самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.[14]

Согласно ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под территориальным общественным самоуправлением понимается «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения».

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов (квартал, улица, и т.д.); жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением. Приведенный перечень территорий является открытым.

Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.