Совершенствования системы государственного управления

1. Теоретическая основа исследования государственного управления как системы.
1. Государственное управление: понятие, сущность, содержание.

В научной  литературе и практике нет однозначного понимания термина "государственное  управление". Одни толкуют его  расширительно, как практическое организующее и регулирующее воздействие государства  на общественную жизнедеятельность  людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся  на властную силу, как деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами.

Встречается и более узкое толкование государственного управления. Профессор Манохин В.М. сводит его к организующей, исполнительно-распорядительной деятельности органов государства  осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций. Отождествление сферы государственного управления со сферой функционирования исполнительной власти явно сужает объект понятия. Оно определяется не столько по объекту и содержанию управляющего воздействия, сколько по действующему в его пределах субъекту. Государственное управление - это вся деятельность государства по организации государственных органов, их связей и функционирования. Отсюда и широкий предмет политического и административного государственного воздействия.

Профессор Радченко А.И. предлагает свое понимание  государственного управления как деятельность "исполнительно-распорядительного  органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов  законодательной (представительной) власти".¹ Данная трактовка не совсем отвечает "духу" конституционной установки на суверенность народа в организации государственной власти. Определение Государственного управления через влияние только сверху вниз не раскрывает сути государственного управления. Об этом вполне определенно высказались отечественные государствоведы еще в 1980-е годы. Так, Г.В. Атаманчук в работе "Сущность государственного управления" подчеркивал: "... для социальных систем в отличие... от технических характерно органическое единство субъектов и объектов управления, их переплетение, относительность, перемена ролями". И Б.Н. Курашвили чуть позже заявлял: "Начинать нужно с теории государственного управления. Пришло время распроститься с односторонним представлением о государственном управлении и принять форму сотрудничества".

Итак, обобщая  сказанное, можно следующим образом  объяснить государственное управление.

Государственное управление - это целенаправленное организуюше регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

Государственное управление - разновидность социального  управления, но его природу и специфику  определяют присущие только данному  виду управления свойства.

1. Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий - государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы - приказы государственному управлению - своего рода "нервной системе" общественного организма.
2. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью - общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.
3. Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления (смысл государственного воздействия) - решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп.
4. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеет правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации - силу госаппарата, обладающего и средствами принуждения.

В широком  смысле государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной  власти: принятие политико-государственных  решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры. Именно такое расширительное толкование государственного управления как действий государственной власти по исполнению целей государства, включающее три основные функции государственной власти, предлагали отечественные юристы - государствоведы прошлого столетия.

Целесообразно будет уточнить понятия следующим  образом. Государственное управление - воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы. Государство в данном случае выступает как основной (но не единственный) институт политической системы общества. Для государственного управления, осуществляемого  президентом, правительством и иными  органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки:

• выполнение общезначимых функций;
• нормативно-распорядительное регулирование;
• подзаконный характер деятельности;
• использование властных полномочий.
2. Структура системы государственного управления.

     Государственное управление - управление в масштабах  общества - призвано создавать и  закреплять законодательно, поддерживать обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для  высокоэффективного и социально-актуального  ведения любых видов человеческой деятельности.

     Субъектом государственного управления выступает  государство в целом. Организационная  структура государственного управления - это особое государственно-правовое явление, обусловленное общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе.

     В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган, связанный с формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий.

     Государственный орган представляет собой единичную  структуру власти, формально созданную  государством для осуществления  закрепленных за ней его целей  и функций.

     Основу  организационной структуры государственного управления составляют органы исполнительной власти. Они имеют разветвленную  вертикаль: федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов  федерации образуют единую систему  исполнительной власти в Российской Федерации. Местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала  и др. элементами.

     Функции государственного управления:

• политическая - обеспечение целостности и сохранности общества, формой которого выступает государство;
• социальная - обеспечение на территории государства соблюдения прав гражданина;
• экономическая - создание предпосылок для экономического развития общества. В переходный период -  уйти от непосредственного управления производством к обеспечению и защите потребителей и социальной направленности экономики:
• международная - поддержание свободы суверенитета и исторического существования народа в рамках широкого сообщества.

     Функция управления - виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства  и его органов на общественные процессы. Функции объективны, так как исходят из сущности государства и выражают его управленческое и социальное назначение. Функции различают по предмету (что), содержанию (зачем), способу сохранения или преобразования управленческих компонентов (как).

     Функции государственного управления реализуются посредством управленческих функций, обозначающие конкретное воздействие юридически описанные в их компетенции. По направленности и месту реализации - внешние и внутренние; по содержанию и характеру действия - общие и специфические.

     Все функции образуют сложную функциональную подсистему. В рамках ее действует отдельный государственный орган или поддается регуляции управляемый орган.

     К общим функциям относятся; организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль.

     К специфическим относятся финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда, кредитование.

     Целостность управления и разделения власти. Конституция РФ. р1, г1, ст2. 1.Государственную власть РФ осуществляет Президент РФ, Федеральное собрание (СФ и ГД), Правительство и Суды РФ. 2. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ГВ).

     Единство  системы Государственной власти подразумевает, что органы  Государственной  власти субъектов РФ должны создаваться на основе принципов демократического правового государства с республиканской формой правления (ст.1), а также социального (ст.7) и светского (ст.14) государства: что признание,  соблюдение и защита прав и свобод человека являются обязанностью не только Федерации, но и всех субъектов (ст.2).

     Принцип разделения властей (ст.10) распространяется не только на организацию Государственной власти на федеральном уровне. Система органов ГВ субъектов РФ тоже должна строится на его основе. Разделение единой Государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную выражается прежде всего в осуществлении каждой из них самостоятельными независимыми друг от друга структурами государственного механизма.

     Согласно  Конституции, на общефедеральном уровне законодательную власть осуществляет Федеральное собрание, исполнительную Правительство, а судебную Федеральные  суды (Конституционный, Верховный, Высший, Арбитражный). Президент РФ не является органом какой либо из трех властей (ст.89) “обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов Государственной Власти”. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Анализ  и оценка состояние  государственного управления в современной  России.
1. Общая характеристика системы государственного управления в дореформенный период в России.

    Термин  “государственное управление” широко используется в отечественной и  зарубежной научной литературе, а  также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым  конституционные основания для  выделения данного вида государственной  деятельности. Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого  термина. Вместо него в оборот внедрен  новый термин – исполнительная власть. Означает ли это, что государственное  управление впредь не существует или  же налицо чисто терминологическая  реформация? На эти закономерные вопросы  ответ может быть один: все объясняется  конституционным провозглашением  разделения властей. Так, в  соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная  власть осуществляется на основе разделения на  законодательную, исполнительную и судебную.  В связи с этим представляет интерес соотношение государственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до  80-х годов. Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией. По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, т.е. совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит “разделение труда” по осуществлению государственных задач и функцию. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю государственной власти приходилось  решение наиболее важных  вопросов государственной и общественной  жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.