Эффективность государственного управления

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ  Понятие эффективности государственного управления

  В сфере государственного управления ключевым фактором, отрицающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельности, традиционно считается эффективность. Поэтому большинство частных проблем реализации государственного управления можно объединить в одну, наиболее общую и актуальную как на региональном, центральном (федеральном), так и на межгосударственном уровнях — проблему эффективной организации работы системы административно-государственного управления. Актуальность этой проблемы возрастает в условиях постиндустриального общества. «...Постиндустриальное общество определяется как общество, в экономике которого приоритет перешел от преимущественного производства товаров к производству услуг, проведению исследований, организации системы образования и повышению качества жизни; в котором класс технических специалистов стал основной профессиональной группой и, что самое важное, в котором внедрение нововведений... во все большей степени стало зависеть от достижений теоретического знания... Постиндустриальное общество... предполагает возникновение нового класса, представители которого на политическом уровне выступают в качестве консультантов, экспертов или технократов» [Bell D. Notes on the Post-Industrial Society // The Public Interest. 1967. № 7. P. 102].

  Все это предопределило отказ от традиционного  механистического подхода к управлению и стимулировало поиск новых теоретических моделей и практических методик реализации эффективного государственного управления.

  Вследствие  своей практической и теоретической  значимости, проблемы, связанные с  концептуализацией понятия эффективности  государственного управления, разработкой  методов повышения эффективности и ее измерения, подробно рассматриваются практически во всех общественных науках. Более того, эти проблемы стали ключевым предметом исследования отдельных научных дисциплин (например, экономики общественного сектора или муниципального менеджмента). Однако любая наука (точнее, любой исследователь, работающий в рамках той или иной научной парадигмы) рассматривает эти проблемы под специфическим углом зрения.

Само  понятие эффективности, благодаря присущей ему многоаспектное™, имеет множество трактовок и толкований. Безусловно, выбор одного из них или создание нового будет зависеть от целей конкретного анализа, уровня этого анализа и, наконец, избранной методологии. Так, в микроэкономике под эффективностью часто понимают производственную функцию, описывающую зависимость затрат и выпуска, или же достижение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости [Макконелл, 1996; Стиглиц, 1997]. В административной теории наряду с экономической составляющей понятия эффективности («отношение объема предоставленных услуг к стоимости (объему) ресурсов, необходимых для предоставления данного объема услуг» [Epstein, 1988]) часто также и техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения. Техническая эффективность означает степень соответствия государственных служб потребностям, знаниям и ресурсам их клиентов, т.е. отражает соответствие управленческой организации внешним условиям. Множественность значений понятия «эффективность» и трудности его однозначного определения (даже в рамках конкретного анализа) отражаются и в терминологии. В англоязычной литературе наряду с понятием effectiveness, обозначающим эффективность, часто используется понятие efficiency, переводимое как результативность, и productivity, обозначающее производительность. Кроме того, в последние годы наряду с этими терминами широко используется понятие performance, переводимое как степень эффективности функционирования; оно позволяет ввести в определение эффективности работы организаций качественный аспект.

  Исторически, в процессе смены одной доминирующей научной парадигмы другой, понятие  эффективности изменялось и постепенно приобретало все более широкий круг толкований. Процесс расширения и, усложнения значений этого понятия был особенно заметен в ходе методологических изменений внутри организационной теории и теории государственного управления.

  Приверженцы «классической школы» нередко трактовали «эффективность» как достижение формальных целей, заранее установленными методами в конкретные сроки [Taylor, 1911]. Однако такой механистический подход к концептуализации понятия эффективности предполагал, что цели организации четко установлены и измеряемы и для достижения этих целей используются стандартные методы. Этот подход оказался уместен лишь для анализа эффективности простых организаций, персонал которых подчинен четким правилам и выполняет простые рутинные операции. Простая организация с жесткой иерархической структурой и, обычно, сильными патерналистскими традициями предъявляла работнику элементарные требования: быть лояльным и выполнять работу в установленные сроки указанным свыше способом. Это прекрасно понимали приверженцы механистического, ценностно-нейтрального отношения к анализу эффективности организаций, начиная с Фредерика Тэйлора и Макса Вебера, когда стремились избежать в своих исследованиях рассмотрения этических, политических или психологических факторов. В традиционной, или «классической», парадигме административной политики, базирующейся на принципах, изложенных в работах Ф. Тэйлора, В. Вильсона и М. Вебера, акцент на эффективность работы аппарата государственного управления является решающим. Эффективность в данном случае носит объективный, внеличностный характер и основывается на трех методологических установках: отделении администрирования от политики, признании того, что «в каждом элементе любой работы всегда существует один метод и один способ исполнения, который быстрее и лучше, нежели все остальные» [Taylor, 1911, 7, 25], и, наконец, признание бюрократической организации как наиболее эффективной для внедрения научных принципов управления.

  Классик американской административной науки  Дуайт Уалдо прямо указывал на детерминацию роста всеобщего интереса к феномену эффективности процессом перехода от условий деятельности организаций XIX в. к условиям деятельности организаций XX в. «На стыке веков, однако, стало очевидно, что мораль, несмотря на всю желательность, недостаточна. Демократия должна быть состоятельной, способной (able). Граждане должны быть активны и бдительны. Государственная машина не должна терять время, деньги и энергию. Расточительное использование наших ресурсов следует исправлять. Если наши благие намерения терпят крах из-за неэффективности, тогда, следовательно, неэффективность и есть главный порок» [Waldo, 1984, 287]. При этом эффективность постепенно стала своеобразным фетишем, своего рода божеством для администраторов и политиков. Не случайно поэтому возникло выражение «gospel of efficiency* (Евангелие от эффективности), подчеркивающее иррационально-ценностный оттенок веры в подходе к данной проблеме. Этот парадоксальный процесс фетишизации эффективности, когда в «термин, рассматриваемый как дескриптивный, "механический", стал вкладываться моральный смысл» [Ibid., 187], оказался предметом особого интереса многих исследователей. Так,' Д. Уалдо в экзальтированном увлечении эффективностью усматривал секуляризацию, материализацию протестантского сознания. Он писал: «Догма эффективности является частью веры "muscular Christianity"* [Ibid].

  Г. Саймон писал, что эффективность по сути является «modus operendi организации» и часто используется как виртуальный синоним понятия рациональности [Simon, Smithburg, Thompson, 1950], задача административной теории состоит в том, чтобы определить, «каким образом организация должна быть сконструирована, чтобы выполнять работу эффективно» [Simon, 1946, 64]. Такой подход определял главными инструментами изменений в организациях (и соответственно инструментами повышения эффективности их работы) административное распоряжение, приказ, способный рационализировать действия персонала (например, установить «эффективную» структуру или упразднить «неэффективную»). Сузив базу для непредсказуемых, случайных действий индивидов, директивный способ управления, по мнению приверженцев технократического, или механистического, подхода, позволял наилучшим образом производить «количественную рационализацию», облегчая тем самым процесс измерения эффективности, который осуществлялся с помощью простых показателей в системе затрат / выпуска. Однако, как уже отмечалось выше, именно в позитивистском стремлении к анализу количественных показателей и манипуляции цифрами социальное качество организационных изменений почти всегда остается за бортом исследований.

  Таким образом, при механистическом подходе  к теории и практике организации эффективной работы персонала фактически не затрагивались психологический, социальный и политический аспекты эффективности (последний намеренно опускался, поскольку в основе традиционных административных моделей лежал принцип четкого разделения компетенции политиков и администраторов). Все внимание исследователей и управленцев-практиков было обращено на техническую сторону управленческого процесса внутри организации, роль факторов внешней среды при этом опускалась. Постепенно противоречия идеальных бюрократических моделей и реальной управленческой практики, а значит противоречия между предписываемыми и реальными результатами деятельности государственного управления стали столь очевидными, что потребовалась корректировка управленческой парадигмы, включение в нее более широкого круга аспектов управленческой деятельности.

  «Школа  человеческих отношений» отвергла механистическое  понимание эффективности, определяемой через формальное достижение целей, как слишком упрощенное и не соответствующее практике. Эффективность стала трактоваться как сложное, комплексное явление, определяемое по ряду критериев: степени удовлетворения персонала организации своей работой и ее результатами, уровню текучести кадров в организации, мотивации персонала и др. В этом случае к условиям эффективности кроме лояльности, подчинения и четкого знания процедуры выполнения операций относится также и осознанное удовлетворение работой и условиями труда, межличностными отношениями, сложившимися в коллективе. Иными словами, в исследование феномена эффективности были включены социально-психологические факторы и неформальные связи внутри организации. Однако здесь скрывалась опасность другого рода. Чрезмерная актуализация психологических факторов, построение концепции эффективности на основании иерархии потребностей ограничивали ее применимость сферой межиндивидуальных отношений внутри организации и вследствие этого чрезмерно упрощали оценку реальных управленческих процессов. Пренебрежение формальными аспектами деятельности организаций, проблемами иерархии власти (своеобразная реакция отторжения на предшествующий технократический, или механистический, подход к управлению) привело к неадекватности данного подхода относительно анализа деятельности сложноорганизованных систем. И здесь приходится полностью согласиться с М. Крозье, который выступил за конструктивный синтез этих двух научных подходов, неправомерность актуализации лишь одной из сторон деятельности организаций: либо формальной, либо неформальной.

  Представители кибернетического, а затем и синергетического подходов к анализу эффективности  сделали это понятие более  сложным, постаравшись при том избежать как индивидуалистического, так и структурного детерминизма. Исходным пунктом их методологий стала открытость и сложность организаций, их активное взаимодействие со средой, система обратной связи. Иными словами, отвергалась простота, закрытость, линейность организаций, присущая механистическим моделям, а также индивидуализм, атомистичность и чрезмерный психологизм, характерные для теоретических разработок представителей школы человеческих отношений.

  Если  рассмотреть изменения в подходах к анализу условий эффективного управления через призму развития моделей организационных систем, то можно выделить три типа таких системных моделей, каждый из которых базируется на организационных принципах, выработанных, соответственно: 1) «классической школой», 2) кибернетическим подходом и 3) синергетическим подходом.

1. Механический тип организационной системы характеризуется крайне слабой структурной реакцией на изменения среды. Соответственно для организационных систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализации. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весьма ощутим.
2. Адаптивный тип организационной системы характеризуется приспособлением к изменениям внешней среды. Организационные системы такого типа реагируют post factum, стараясь приспособить свою организационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный.
3. Креативный тип организационной системы характеризуется активной ролью в преобразовании среды и гибкой организационной структурой. Организации такого типа ориентированы на внут-риорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положительный.

  Кибернетика и, позднее, синергетический подход определили также и новые условия  эффективности:

• необходимость отказа от искусственного навязывания направлений развития сложноорганизованных систем;

• актуализация «чувствительности» к начальным условиям, заключающаяся в выделении особенного в условиях генезиса организации и процессе ее развития (наибольшее внимание уделяется «личной» истории организации);
• определение эффективности управленческой деятельности не через анализ количества затраченных ресурсов, а посредством исследования качественного распределения управленческого воздействия (конфигурации административного воздействия);
• признание множественности потенциальных сценариев развития сложноорганизованных систем (принципиально важно для эффективного управления учитывать максимальное количество такого рода сценариев или моделей);
• ускоренный качественный рост системы определяется включением механизмов положительной обратной связи, приводящим к «режимам с обострением».

  Таким образом, новый системный показатель эффективности стал еще более  сложным, поскольку он включает в  себя как исторические, экономические, психологические (мотивационные), так и структурно-коммуникативные составляющие.

Социальная  эффективность государственного управления

  Как видно из предыдущего параграфа, проблема концептуализации понятия эффективности государственного управления, выбора принципов ее анализа и оценочных критериев оказалась гораздо более сложной, нежели проблема анализа эффективности в сфере частного производства и рыночного обмена. Это объясняется прежде всего отсутствием универсального и объективного оценочного механизма работы системы государственного управления. В частном секторе таковым являются цены, устанавливаемые в ходе свободного рыночного обмена, а основным критерием эффективности работы фирмы является соответственно ее прибыль.

  В системе государственного управления, как правило, применяется единственный способ оценки эффективности — самостоятельная разработка стандартов измерения эффективности. Иными словами, деятельность государства оценивается, исходя из выработанной им же оценочной шкалы и методов измерения. При этом открываются широкие возможности для извращения или подмены общественных целей, и интересов целями и интересами самой бюрократической системы. Следствием этой и ряда других причин стали активные административные реформы, проводимые с конца 70-х годов практически во всех странах Запада. Основной ориентацией в выборе стратегии повышения эффективности государственного управления была избрана ориентация на рыночные (менедже-риальные) формы и методы управления. Сущность менеджериали-зации государственного управления заключается в том, чтобы обеспечить более широкий выбор услуг, предоставляемых муниципальными службами населению и стимулировать конкуренцию между ведомствами, предоставляющими эти услуги. В конечном счете, речь идет о повышении эффективности в поставках услуг. В наиболее радикальных вариантах такая стратегия может привести к приватизации целых отраслей государственного управления. Более сбалансированный подход заключается в косвенном воздействии на поставщиков услуг посредством предоставления гражданам большей информации о ценах, условиях и качестве этих услуг.

  Таким образом, свободный выбор и конкуренция бесспорно являются центральными целями движения за эффективность, которые легко обнаружить в национальных программах административных реформ по всему миру.