Прежде  нередко ситуация складывалась очень тяжелая. Относительно объема ВВП дефицит федерального бюджета в 1994 г. достиг максимума (10,5%). В этот период наблюдался глубокий спад производства,  который сопровождался резким снижением рентабельности производства, ростом процентных расходов, низкой доходностью местных бюджетов и неудовлетворительной собираемостью налогов вследствие развития бартерной формы расчетов.

     Впоследствии  Правительство России сумело воспользоваться благоприятной бюджетной ситуацией для проведения комплексной реформы налоговой системы, а также ряда институциональных реформ, призванных улучшить процесс выработки финансовой политики и управление государственными расходами.

     При проведении реформы налоговой системы  в последние годы  в области совершенствования налоговой системы и снижения налогового бремени на экономику произошли большие изменения. Многие ставки налогов были значительно снижены, а их налоговая база — расширена. Это было наиболее важным вкладом органов власти в обеспечение устойчивого роста экономики в период после 1998 г. Начиная с 2000 г. федеральный бюджет составлялся так, чтобы быть профицитным даже при консервативных оценках цен на нефть.

     Упрощение механизма налогообложения содействовало  повышению его эффективности, уменьшив искажения хозяйственной деятельности. В результате были ослаблены стимулы к уклонению от уплаты налогов и ограничены возможности подобного поведения. Кроме того, налоговая система была сориентирована на изъятие большей доли природной ренты, в частности, дополнительной прибыли, обусловленной высокими ценами на нефть. Наряду с сокращением ставки налога на прибыль и введением единого социального налога это стало первым шагом по уменьшению общей налоговой нагрузки на производственный сектор при одновременном повышении налогообложения ресурсного сектора. Таким образом, налоговое бремя уменьшилось на 1,7%-2,3% от ВВП.

     Таким образом, бюджет и бюджетная политика становятся важным инструментом формирования инвестиционного климата, снижения рисков российской экономики, прогнозируемости курса инфляции.

      2.2 Государственные  расходы как инструмент  реализации бюджетной  политики

     За  последнее время в области бюджетных расходов произошли значительные структурные сокращения. Создание федерального казначейства, реформа бюджетных отношений на федеральном уровне и ограничения общих государственных расходов способствовали повышению эффективности управления бюджетными средствами. Более низкий уровень государственных расходов позволил ослабить налоговую нагрузку на экономику, что явилось дополнительным стимулом для частных инвестиций и потребления и, следовательно, для экономического роста.

     Рост  расходов бюджета на конечное потребление  сектора государственных учреждений, в основном, обеспечивается за счет интенсивного наращивания статей, в которых значительную часть финансирования составляет оплата труда («Национальная оборона», «Правоохранительная деятельность», «Государственное управление»). В приоритетном порядке обеспечивается финансирование расходов по разделам: судебная реформа, правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства, образование, здравоохранение и наука.

     Расходы на денежное содержание работников федеральных  органов исполнительной власти определены исходя из утвержденных указами Президента РФ и постановлением Правительства РФ условий оплаты труда, предельной численности и фонда оплаты труда работников их центральных аппаратов и территориальных органов.

     Повышение эффективности судебной системы является основной целью государственной политики Российской Федерации в сфере судебной власти. Главными требованиями выступают улучшение материальной обеспеченности судей, материально-технической базы судов и увеличение численности судей и работников аппаратов федеральных судов. Рост расходов на судебную систему существенно превышает рост расходов по другим разделам федерального бюджета, включая социальные, и одновременно сопровождается значительным увеличением численности судей и работников аппаратов судов, в том числе в связи с возложением на судебную систему дополнительных функций и полномочий для обеспечения объективности правосудия и его своевременного осуществления.

     При определении расходов федерального бюджета на государственное управление учтены принципы: безусловное исполнение обязательств, возникающих в секторе государственного управления на федеральном уровне; повышение эффективности расходов; конкурсное распределение бюджетных ресурсов; открытость и общедоступность информации по осуществлению расходных операций, а также положено начало перехода к финансовой оценке затрат, необходимых для выполнения федеральными государственными органами возложенных на них функций, и разработке количественных и качественных нормативов по основным видам расходов на материально-техническое обеспечение служебной деятельности.

     Тем не менее, наблюдается снижение относительного веса ресурсов, направляемым государственным учреждениям на удовлетворение индивидуальных и коллективных потребностей общества.

     Министерство финансов осуществляет постоянный мониторинг исполнения бюджетов субъектов Федерации. В составе федерального бюджета предусмотрен специальный резерв средств для оказания помощи особо нуждающимся регионам, в том числе и на увеличение заработной платы работникам бюджетной сферы. Прежде всего, эти средства идут на укрепление обороноспособности страны, восстановление того, что было завоевано ранее. Усиливается финансирование научных разработок, финансирование оснащения Вооруженных Сил, подготовки специалистов.

     Регионы-доноры, такие как Красноярский край, могут  спокойно зарабатывать, помощь федерального бюджета им от этого не уменьшится. Стартовые условия для всех регионов равны. Но, конечно, в более выигрышном положении будут регионы-доноры. В условиях экономического роста при концентрации промышленной базы они будут расти несколько быстрее.

     Экономическая политика Правительства страны, новые  возможности, которые дает реформа  по разграничению и закреплению  полномочий, создают условия для  того, чтобы каждый субъект Российской Федерации устойчиво наращивал темпы роста. Тем не менее, многие расходы бюджетной сферы финансируются по остаточному принципу, благодаря чему растет величина внутреннего государственного долга.

ЧАСТЬ 3

МЕРЫ  ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ

     3.1 Направления совершенствования  бюджетного регулирования  экономики страны

     Прежде  чем формулировать направления  совершенствования бюджетного регулирования, следует оценить необходимость и предпосылки реформирования бюджетного процесса.

     В 1990-х - начале 2000-х годов в бюджетной  сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные  реформы. В основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

     В то же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России в  настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявляется в:

• разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств;
• предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;
• отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;
• формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования, в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ;
• ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;
• преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;
• отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей;
• отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
• затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;
• нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти и т.д.

     Таким образом, сложившиеся традиции и  организация бюджетного процесса существенно  ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

     В настоящее время складываются благоприятные  условия для ускорения бюджетной  реформы. Созданный в 2004 году Стабилизационный фонд Российской Федерации обеспечивает повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры.

     Следует отметить и подготовку к проведению реструктуризации бюджетного сектора  и бюджетных учреждений.

     Таким образом, целью реформирования бюджетного процесса является создание условий  и предпосылок для максимально  эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

     Суть  этой реформы должна состоять в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

     В рамках концепции "управления ресурсами" бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

     В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.