Территориальное устройство России

    Введение

    Общепризнанно, что элементы составляющие государство, - это территория, население и  публичная власть. Среди элементов  государства особо выделяется именно её территория. Так как без собственной  территории не может быть государства. Форма государственного устройства представляет собой внутреннее деление  государства на составные части: административно-территориальные единицы, автономные, культурные, политические образования. Она отражает характер отношений государства в целом  и отдельных его частей.

    Проблема  форм государственного устройства является традиционной для теории государства  и права. Вместе с тем рассматриваемая  тематика имеет важное теоретическое  и практическое значение. Ее актуальность обусловлена теми процессами, которые  характерны как для государственного строительства в России, так и  для формирования межгосударственных отношений в эпоху глобализации. Многие вопросы, касающиеся форм государственного устройства и остающиеся до сих пор  нерешенными и дискуссионными.

    В данной работе будут рассмотрены  основные формы территориального устройства государства - унитарные и федеративные. Особое внимание будет уделяться  федерации. Это выделение обусловлено, прежде всего, тем, что в России именно эта форма государственного устройства. И на примере Российской Федерации, мы проследим становление федерализма, его основные плюсы и минусы. Рассмотрим, в каких условиях он зарождался.

    Отдельно  будет рассмотрена конфедерация. Тема конфедерации является одной из самых дискуссионных. А именно, вопрос о том, в каком качестве её рассматривать - как особую форму государственного устройства, либо как территориальную  организацию союза государств. 
 
 

    1 Понятие территориального  устройства России 

    В последние годы само понятие "форма  государственного устройства" подвергается критике, намечается тенденция к  исключению его из научного оборота, замене более адекватным термином. Чиркин В.Е. указывает, что в политической литературе понятию "государственное  устройство" придавалось излишне  широкое содержание: нередко имелся в виду государственный строй  в целом, а иногда включались и  некоторые важнейшие элементы общественного строя (например, партии). Поэтому в последние годы этот термин стремятся заменить формулировкой "территориально-политическое устройство" государства. Из-за отсутствия достаточно аргументированной альтернативы по традиции сохраняется термин "государственное" устройство, но в юридической литературе при его употреблении имеется в виде только устройство территории государства, соотношение государства как целого с его основными частями¹.

    Внутреннее  деление государства, правовое положение  его частей, их взаимоотношения друг с другом и с центральными органами власти охватываются понятием "территориальное  устройство государства".В учебной и научной литературе прослеживается единство в характеристике этого термина. На сегодняшний день выработаны только две бесспорные формы государственного устройства - унитарная (простая) и сложная. Иванов В. В. За основу типологизации формы государственного устройства здесь берут критерий "простоты". Примитивность и алогичность подобного подхода очевидна. В дальнейшей классификации ведутся споры. В частности, современные учёные третьей формой государственного устройства выделяют конфедерацию, тогда как другие определяют её лишь как союз государств. Также появилось такое понятие, как региональное государство, это понятие ещё не воспринято основными законами, хотя является научным термином. Также в классификации сложных государств выделяют такие понятия, как протекторат и уния. Но для того, чтобы более наглядно проследить эту специфику, необходимо дать характеристику традиционным, классическим формам государственного устройства.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2 Формы территориального  устройства 

    Рассматривая  вопрос о форме государства, необходимо иметь в виду, что это, в первую очередь, вопрос о форме правления. Но не только. Это ещё и вопрос о национально-государственном и  административно-территориальном устройстве государства, о связи центральных  и местных органов власти и  управления, распределении между  ними полномочий. Изучая этот второй блок формы государства, прежде всего, следует обратить внимание на многозначность понятия "устройство государства" в теории государства и права. Говорится об устройстве государства как форме государства, об устройстве как форме правления, об устройстве как территориальной организации. И это не случайно. Действительно, во все этих случаях речь идет именно об устройстве (строении, организации) государства, но только в разных аспектах: политическом, структурном, территориальном. Об этом последнем – территориальном – устройстве и говорится в связи с национально-государственной и административно-территориальной организацией государства. Необходимость определённым образом построить территориальную организацию государства вытекает из того обстоятельства, что любое государство расположено на ограниченной территории, там же проживают граждане (подданные) этого государства.             Для выполнения своего социального назначения – организации экономической жизни, защиты граждан, создания страховых запасов и т. п. – государство ведёт разнообразную деятельность. Например, финансовую (взимает и распределяет налоги, сборы, пошлины и т. п.), экономическую (регулирует в той или иной степени распределительные, рыночные, производственные отношения),  военную (осуществляет организацию военной службы) и т. д. Но вести всю эту деятельность из одного центра при значительной численности населения и больших размерах государства становится объективно невозможным.  После определённого порога численности граждан и размеров территории возникает необходимость разделить территорию на округа, штаты, земли,  области, края, кантоны, районы, губернии, уезды и т. д., а также создать на этих территориальных образованиях местные (территориальные) органы власти. Возникает потребность распределить полномочия между центральными и местными органами власти и управления.  Как, например, шла территориальная структуризация США? При освоении Запада в XVIII веке стали действовать следующие нормы. Когда на землях Запада население достигало определённых размеров ("5 тысяч свободного мужского населения дееспособного возраста"), соответствующая территория должна была созвать "генеральную ассамблею", чтобы помогать назначенному губернатору управлять делами. А когда население достигало численности "60 тысяч свободных лиц", Конгресс должен был принять территорию в качестве нового штата "на равных правах с прежними штатами во всех мыслимых отношениях". Количество штатов постепенно выросло до 50. Почти во всех случаях новый штат проходил через этап территориального управления.² Кроме того, население того или иного государства может быть многонациональным. Каждая народность, нация может иметь свои традиции и иные духовные потребности. Следовательно, приходится учитывать при устройстве государства и этот многонациональный аспект населения.  Наконец, субъективные и даже случайные факторы – заимствования,  политико-правовые подражания, колониальное воздействие, политические интересы и многое другое – тоже влияют на территориальную организацию государства.  Как и форма правления, территориальное устройство также уходит своими корнями в глубокую древность. Уже древние восточные деспотии – империи – делились на провинции, города, сатрапии, завоёванные территории и т. д.  Имели эти территориальные образования и свои органы власти и управления.  Так оно, собственно, и должно было быть при переходе человечества в IV – III тыс. до н.э. к государственной форме организации общества. Ведь именно возникновение первоначально городов-государств, а потом их различных форм привело к замене кровнородственных связей, которые были характерны для первобытного общества, территориальной организацией общества. Но эта территориальная организация объективно повлекла за собой членение государств на более мелкие образования, появление сложной структуры органов государства.  Разумеется, государство – это не сумма его территориальных образований,  но без этой структуры государство функционировать не может. Теория государства и права выделяет несколько видов территориального  (национально-государственного и административно-территориального)  устройства государства³. 

    2.1 Унитарная форма государственного устройства 

    Унитарное государство - (от лат. unitas - единство) является наиболее простой формой государственного устройства. Оно выступает как  единое, централизованное государственное  образование. В отличие от федеративного, территория государства не имеет  в своем составе федеративных единиц, а подразделяется на административно-территориальные  единицы (районы, области), которые подчиняются  центральным органам власти и  признаками государственного суверенитета не обладают.

    Унитарное государство характеризуется  следующими признаками:

    Унитарное государство предполагает единые, общие  для всей страны высшие представительные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют руководство  соответствующими местными органами;

    На  территории действует одна конституция, проводится обязательная для всех административно-территориальных  единиц общая налоговая и кредитная  политика;

    Составные части унитарного государства (области, департаменты, округа, провинции, графства) государственным суверенитетом  не обладает. Они не имеют своих  законодательных органов, самостоятельных  воинских формирований, внешнеполитических органов и других атрибутов государственности. В то же время местные органы в  унитарном государстве обладают известной, а иногда и значительной самостоятельностью;

    Унитарное государство, на территории которого проживают  небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и  законодательную автономию;

    Все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые  официально представляют страну на международной  арене;

    Унитарное государство имеет единые вооруженные  силы, руководство которыми осуществляется центральными органами государственной  власти;

    В подавляющем большинстве унитарных  современных государств основное территориальное  давление является политико-административным. Наряду с ним в ряде стран имеются  административно-территориальные единицы  как общего типа, где действуют  органы общей администрации, так  и специального, где действуют  специализированные государственные  органы (судебные округа);

    Число ступеней политико-административного  деления зависит от численности  населения и размеров территории страны, однако, зависимость эта  не жесткая: иногда в менее крупных  странах число ступеней больше, чем  в более крупных. Скажем, если Великобритания имеет три уровня территориального деления, то Франция - четыре⁴.

    Как правило, унитарное государство  характерно для однонациональных государств, где большинство населения является представителем одной нации. Также унитарная форма государственного устройства характерна государствам с монархической формой правления.

    Исторически унитарная форма государственного устройства сложилась самой первой, вместе с самим государством. Все  без исключения государственные  образования древности и средних  веков обладали этой формой государственного устройства. Примером тому могут служить  Римская империя, императорские  Китай и Япония, средневековые  европейские королевства. Позднее, с развитием идей просвещения  и гуманизма, появилось немало прогрессивных  идей, что привело к появлению  в области государственного строительства  многих стран иных форм государственного устройства - федераций и конфедеративных  государственных союзов.

    В наше время, как ужу отмечалось ранее, унитарное государство также  существует, но это явление не носит  столь значительного и всеобъемлющего характера, как раньше. Унитарная  форма характерна для небольших (так как небольшая территория легко управляема с помощью обычных  административных методов), однонацианальных (из-за отсутствия необходимости осуществления  права каждого народа на самоопределение  и самостоятельное государственное  строительство), а так же для монархических  государств (в связи с традициями). Примерами могут служить Польская республика, Италия, Япония и др. Кроме  того, унитарная форма государственного устройства характерна для государственных  образований, являющихся субъектами какой-либо федерации. Так, любая республика в  составе Российской Федерации является государством с унитарной формой правления⁵.

      Виды унитарных государств:

    С точки зрения организации публичной  власти унитарные государства можно  разделить на децентрализованные и  централизованные.

    В децентрализованных унитарных государствах существует конституционное распределение  полномочий между центральной властью  и территориальными единицами высшего  уровня. Это сближает их федеративными  государствами.

    Различие  же с централизованными государствами  заключается в том, что они (централизованные) - это те государства, в которых  нет местной автономии вообще, а функции власти на местах осуществляют только назначенные сверху администраторы. Это государства с выраженным авторитарными политическими режимами. В ряде стран Тропической Африки значительная роль в осуществлении  власти на местах принадлежит родоплеменным  вождям. Впрочем, сейчас редко можно  встретить государства, где на местах отсутствуют выборные органы. Однако в странах с однопартийной  системой, формальное наличие местных  выборных органов власти есть не более  чем ширма для всевластия на местах.

    В заключение следует отметить, что  в демократических государствах часто конституционно предусмотрены  определенные гарантии территориальной  целостности политико-административных единиц, особенно первичных городских  и сельских общин, равно как и  иные гарантии их административной автономии. Разумеется, эти гарантии имеют меньший  объем, чем гарантии носителей государственной  автономии.  

    2.2 Федеративная форма государственного устройства 

    Федеративную  форму государственного устройства называют "сложной", поскольку  федерация представляет собой союзное  государство, части которого обладают признаками. Как отмечается в литературе, федеративное государственное устройство является уникальным, так как, во-первых, оно неоднородно, во-вторых, разнообразно. Несмотря на разнообразие и неоднородность федеративного устройства в разных странах можно, тем не менее, выделить наиболее общие черты, характерные для большинства из них:

    территория  федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов: штатов, кантонов, земель, республик и т.п.;

    верховная законодательная, исполнительная и  судебная власть принадлежит федеральным  государственным органам. Компетенция  между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной (федеральной) конституцией;

    субъекты  федерации обладают правом принятия собственной конституции, которая  не может противоречить федеральной, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы;

    существует  единое союзное гражданство и  гражданство федеральных единиц;

    основная  общегосударственная деятельность осуществляется союзными государственными органами, которые официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, ФРГ, Бразилия, Индия  и др.)