Проблема земельного регулирования

                            Проблема земельного регулирования.

В Российской Федерации сосредоточены богатейшие земельные ресурсы (1709 миллионов гектаров земли). От того, как они используются и охраняются, во многом зависит благосостояние общества и отдельных людей. К сожалению, как раньше, так и теперь в земельной сфере дела обстоят не лучшим образом, и земельный вопрос продолжает оставаться в России одним из самых острых. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти до сих пор никак не могут расстаться с давно изжившими себя представлениями о земле. Несмотря на колоссальные изменения в социально-экономической сфере, требующие серьезного реформирования земельных отношений, они нередко пытаются в максимально возможной степени сохранить старый порядок землепользования.

При этом его несовместимость с рыночной экономикой не принимается во внимание. Чтобы понять, откуда берутся подобные взгляды, следует обратиться к нашему недавнему прошлому и посмотреть, какими путями мы сейчас пытаемся реформировать земельные отношения. Без этого нельзя понять, почему на федеральном уровне отсутствует отвечающее современным требованиям земельное законодательство, а некоторые субъекты Российской Федерации стараются взять на себя решение земельно-правовой проблемы. Ранее земли рассматривались как объект администрирования. Правовое регулирование в данной сфере сводилось к установлению порядка предоставления и изъятия земельных участков, определению прав и обязанностей граждан и юридических лиц в области использования и охраны земли и так далее. Экономическая сторона землепользования старательно затушевывалась.

По идеологическим мотивам закреплялась бесплатность использования природных ресурсов, объявлялась исключительная государственная собственность на них и предусматривался только административный характер перераспределения природных богатств. Рентные отношения, которые при этом неизбежно возникали, облачались в завуалированные формы. Подобные искажения негативно сказывались на экономическом состоянии страны. Достаточно заметить, что СССР, а после его распада - союзные республики, ставшие независимыми государствами, импортируют огромное количество продовольствия. Для преодоления возникших в земельной сфере проблем потребовалась земельная реформа.

Изменение земельного строя России провозглашено одной из главных целей осуществляемых в последние годы социально-экономических преобразований. Использование земель стало платным, появилась частная и муниципальная земельная собственность, принимаются меры к включению земельных участков в гражданский оборот и так далее. Однако, если мы обратимся к содержанию федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, на основе которых осуществляется земельная реформа и которыми закрепляются ее результаты, то увидим непоследовательность и явное юридическое несовершенствоэтих актов. Гражданский кодекс Российской Федерации (один из лучших законодательных актов в России) признает земельный участок недвижимым имуществом, но право собственности и иные вещные права на землю определяются в отдельной главе, вступление в силу которой связывается с принятием Земельного кодекса Российской Федерации. Таким образом, с одной стороны, земельный участок выводится из-под действия общих положений гражданского законодательства о собственности, а с другой - не допускается применение специальных гражданско-правовых норм о земле, если это не соответствует земельному законодательству. С учетом того, что федеральные законы о земле претендуют на установление иного, чем в гражданском законодательстве, порядка решения земельно-имущественных вопросов, применение Гражданского кодекса Российской Федерации в этой части весьма проблематично. Отказ признать земельные участки недвижимостью не формально, а по существу влечет за собой установление вместо налога на недвижимость земельного налога и применение многих других не очень удачных юридических конструкций. Что касается указов Президента Российской Федерации, то они носят не столько регулирующий, сколько программный характер и, естественно, не могут заменить собой законы, хотя, спору нет, значение их для становления рыночной экономики трудно переоценить. По крайней мере можно смело утверждать, что для поддержания нормального правопорядка в земельной сфере их явно недостаточно.

Кроме того, в них тоже имеются серьезные юридические изъяны. Такое развитие законодательства о земле вызывает недоумение, поскольку создана конституционная основа для нормального правового регулирования земельных вопросов. Конституция Российской Федерации, с одной стороны, выделяет в российской правовой системе земельное законодательство в качестве самостоятельной отрасли, а с другой-подчеркивает необходимость определения порядка и условий пользования землей в федеральных законах (пункт "к" части 1 статьи 72 и пункт 3 статьи 36). Неслучайно законодательство о земле предусмотрено в общеправовом классификаторе отраслей российского законодательства, подготовленном Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2171. Конституционные нормы касающиеся значения земли, самостоятельности земельного законодательства и основополагающей роли федеральных законов в регулировании земельных вопросов, закрепляются наряду с положениями Конституции Российской Федерации, определяющими основы рыночного оборота земель.

Так, установлено многообразие форм земельной собственности, признана частная собственность на землю, определены гарантии реализации прав собственника земельного участка (статьи 9 и 36). Для выполнения указанных положений Конституции Российской Федерации требуется лишь изменить сложившуюся систему правового регулирования земельных вопросов. Тем не менее пока этого не происходит. Действующее федеральное земельное законодательство до сих пор не приведено в соответствие с Конституцией Российской Федерации и продолжает регулировать земельные вопросы на основе положений советского земельного права и его теоретической базы.

Тем временем сложившаяся обстановка настоятельно требует выработки новых подходов к регулированию земельных вопросов покупки и продажи земельных участков. Земельное законодательство должно гармонизировать свободную экономическую деятельность и государственное управление, которые в настоящее время во многом несовместимы друг с другом. Без кардинального изменения взглядов на пути разрешения земельно-правовой проблемы окажется невозможным сформировать взаимосвязанную систему земельного законодательства. Федеральное земельное законодательство чрезвычайно усложнено и запутано. Имеется множество федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, так или иначе затрагивающих земельные вопросы, но они бессистемны.

Многие положения не только земельного законодательства СССР и РСФСР, но и новейшего земельного законодательства Российской Федерации либо фактически утратили силу, либо остро стоит вопрос об их правомерности. По причинам политического или иного характера в ряде случаев вступают в силу федеральные законы, конституционность которых весьма спорна. Совершенно очевидны пробелы в федеральном земельном законодательстве. Указанные недостатки федерального земельного законодательства свидетельствуют о том, что оно не может сейчас выступать полноценным регулятором соответствующих отношений. В последнее время разрешение земельных вопросов напрямую связывается с проблемой принятия Земельного кодекса Российской Федерации.

Почему-то в общественное сознание внедряется мысль, что сам факт вступления в силу этого законодательного акта способен изменить в лучшую сторону кризисное положение в федеральном земельном законодательстве. Так могло бы быть, если бы содержание Земельного кодекса Российской Федерации не отражало идеологии отдельных политических сил. Для многих депутатов Государственной Думы второго созыва и членов Совета Федерации частная собственность на землю и рыночный оборот земельных участков представляются просто неприемлемыми. Ими отнюдь не ставился вопрос о регламентации ограничений права собственности и иных прав на землю, а также не вносились предложения об определении четких рамок гражданского оборота и иных форм перераспределения земельных участков.

Они были принципиальными противниками частной собственности и рынка продажи земли. Земельный кодекс Российской Федерации, подготовленный в недрах Государственной Думы второго созыва, носит явные следы воздействия указанной части законодательного корпуса. Но даже этот компромиссный вариант был отвергнут коммунистическим большинством Государственной Думы второго созыва. Земельный кодекс сыграл бы положительную роль, если бы определил оборото способность земель и предусмотрел ограничения прав на землю. Конечно, сейчас, когда эти вопросы, по существу ,не разрешены, о цивилизованном рынке земли говорить не приходится. Увы, за политизированность земельного вопроса не позволяет федеральным структурам сосредоточиться на правовых аспектах регулирования собственно земельных проблем.

На этом удручающем фоне, когда правовые проблемы регулирования земельных отношений приобрели на федеральном уровне не соответствующее их роли политическое звучание, развитие земельного законодательства субъектов Российской Федерации пошло по разным направлениям, порой диаметрально противоположным. На местах сильное влияние на содержание земельного законодательства оказывают такие региональные особенности политического характера, как стремление к суверенитету, "сочувствие" органов власти оппозиции или реформаторам и так далее. На общей характеристике земельного законодательства субъектов Российской Федерации следует остановиться особо. Общая характеристика земельного законодательства субъектов Российской Федерации В соответствии с пунктами "в", "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, использования и охраны земель, земельного законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Пунктом 2 статьи 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Названное конституционное требование, которое раскрыто в специальном федеральном законе, служит серьезным правовым основанием для самостоятельного правового регулирования земельных вопросов на региональном уровне. Невозможность на данном этапе принять федеральные законы о земле открывает для субъектов Российской Федерации простор в решении земельно-правовой проблемы. Однако не только названная причина позволяет субъектам Российской Федерации развивать земельное законодательство так , как им заблагорассудится. Депутаты Государственной Думы второго созыва в свое время пытались убедить общественность в том, что до тех пор, пока не будет федерального закона, вводить куплю-продажу земли незаконно. Данное заявление, оформленное в виде специального постановления, было вызвано принятием Закона Саратовской области "О земле", где допускалось отчуждение не только садовых и подобных им участков, но и других земель, в том числе сельскохозяйственных угодий.

Саратовский губернатор без труда опроверг это заявление, ссылаясь на федеральные конституционные нормы, имеющие высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России Конституции Российской Федерации. Действительно, получалось, что региональный закон реализовывал требование Конституции Российской Федерации о частной собственности на землю, которое на уровне федеральной законодательной власти остается как бы незамеченным. Интересно, что суд в этом вопросе оказался на стороне саратовских властей и отказался признать Закон Саратовский области "О земле" неправомерным. Стремление некоторых субъектов Российской Федерации утвердить свой суверенитет значительно влияет на правовое регулирование вопросов купли и продажи земельных учатсков на региональном уровне.

Правовым основанием, допускающим их самостоятельность в соответствующих сферах, они считают договоры о разграничении полномочий и предметов ведения. Показательна в этом отношении Республика Татарстан, земельное законодательство которой будет рассмотрено ниже. В Российской Федерации сосредоточены богатейшие земельные ресурсы (1709 миллионов гектаров земли). От того, как они используются и охраняются, во многом зависит благосостояние общества и отдельных людей. К сожалению, как раньше, так и теперь в земельной сфере дела обстоят не лучшим образом, и земельный вопрос продолжает оставаться в России одним из самых острых.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти до сих пор никак не могут расстаться с давно изжившими себя представлениями о земле. Несмотря на колоссальные изменения в социально-экономической сфере, требующие серьезного реформирования земельных отношений, они нередко пытаются в максимально возможной степени сохранить старый порядок землепользования. При этом его несовместимость с рыночной экономикой не принимается во внимание. Чтобы понять, откуда берутся подобные взгляды, следует обратиться к нашему недавнему прошлому и посмотреть, какими путями мы сейчас пытаемся реформировать земельные отношения. Без этого нельзя понять, почему на федеральном уровне отсутствует отвечающее современным требованиям земельное законодательство, а некоторые субъекты Российской Федерации стараются взять на себя решение земельно-правовой проблемы.

Ранее земельные участки рассматривались как объект администрирования. Правовое регулирование в данной сфере сводилось к установлению порядка предоставления и изъятия земельных участков, определению прав и обязанностей граждан и юридических лиц в области использования и охраны земли и так далее. Экономическая сторона землепользования старательно затушевывалась. По идеологическим мотивам закреплялась бесплатность использования природных ресурсов, объявлялась исключительная государственная собственность на них и предусматривался только административный характер перераспределения природных богатств. Рентные отношения, которые при этом неизбежно возникали, облачались в завуалированные формы. Подобные искажения негативно сказывались на экономическом состоянии страны. Достаточно заметить, что СССР, а после его распада - союзные республики, ставшие независимыми государствами, импортируют огромное количество продовольствия. Для преодоления возникших в земельной сфере проблем потребовалась земельная реформа. Изменение земельного строя России провозглашено одной из главных целей осуществляемых в последние годы социально-экономических преобразований.

Использование земель стало платным, появилась частная и муниципальная земельная собственность, принимаются меры к включению земельных участков в гражданский оборот и так далее. Однако, если мы обратимся к содержанию федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, на основе которых осуществляется земельная реформа и которыми закрепляются ее результаты, то увидим непоследовательность и явное юридическое несовершенство этих актов. Гражданский кодекс Российской Федерации (один из лучших законодательных актов в России) признает земельный участок недвижимым имуществом, но право собственности и иные вещные права на землю определяются в отдельной главе, вступление в силу которой связывается с принятием Земельного кодекса Российской Федерации.

Таким образом земельный участок выводится из-под действия общих положений гражданского законодательства о собственности, а с другой - не допускается применение специальных гражданско-правовых норм о продаже земли, если это не соответствует земельному законодательству. С учетом того, что федеральные законы о земле претендуют на установление иного, чем в гражданском законодательстве, порядка решения земельно-имущественных вопросов, применение Гражданского кодекса Российской Федерации в этой части весьма проблематично. Отказ признать землю недвижимостью не формально, а по существу влечет за собой установление вместо налога на недвижимость земельного налога и применение многих других не очень удачных юридических конструкций.

Что касается указов Президента Российской Федерации, то они носят не столько регулирующий, сколько программный характер и, естественно, не могут заменить собой законы, хотя, спору нет, значение их для становления рыночной экономики трудно переоценить. По крайней мере можно смело утверждать, что для поддержания нормального правопорядка в земельной сфере их явно недостаточно. Кроме того, в них тоже имеются серьезные юридические изъяны. Такое развитие законодательства о земле вызывает недоумение, поскольку создана конституционная основа для нормального правового регулирования земельных вопросов. Конституция Российской Федерации, с одной стороны, выделяет в российской правовой системе земельное законодательство в качестве самостоятельной отрасли, а с другой-подчеркивает необходимость определения порядка и условий пользования землей в федеральных законах (пункт "к" части 1 статьи 72 и пункт 3 статьи 36). Неслучайно законодательство о земле предусмотрено в общеправовом классификаторе отраслей российского законодательства, подготовленном Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2171. Конституционные нормы касающиеся значения земли, самостоятельности земельного законодательства и основополагающей роли федеральных законов в регулировании земельных вопросов, закрепляются наряду с положениями Конституции Российской Федерации, определяющими основы рыночного оборота земель. Так, установлено многообразие форм земельной собственности, признана частная собственность на землю, определены гарантии реализации прав собственника земельного участка (статьи 9 и 36). Для выполнения указанных положений Конституции Российской Федерации требуется лишь изменить сложившуюся систему правового регулирования земельных вопросов.