Понятие и основные признаки земельной собственности в РФ

Учитывая федеративное устройство России и существование  двух уровней государственной власти, предусматривается, что право государственной собственности существует в виде:

1. федеральной собственности и
2. собственности субъектов РФ (субъектной).

На каждом уровне правомочия владения, пользования и распоряжения распределены между законодательными органами, соответствующими министерствами и ведомствами, а также местными органами самоуправления, и реализуются через систему государственных полномочий и функций управления. Объектом права государственной собственности выступают индивидуально обособленные земельные участки, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований (ст. 214 ГК).⁹ Государственной земельной собственности принадлежит ведущее место. Государственные земли — наиболее обширны по площади, имеют наиболее существенную экономическую и экологическую значимость. На государственных землях размещается большинство промышленных предприятий, подавляющее большинство земель природоохранного назначения находятся в государственной собственности.

С развитием права  государственной собственности  связывается сложная проблема ее разграничения на право федеральной  и право субъектной собственности. Проблема вызвана недостаточно ясно выраженной позицией государства относительно того, каким образом осуществить разграничение. Используются два юридически несогласованных подхода. С одной стороны, предусматривается проведение жесткого разграничения права государственной собственности физически, по объектам, и юридически. С другой, разграничение права государственной собственности одновременно предусматривается путем разграничения предметов ведения и полномочий по управлению земельными правоотношениями между государственными и субъектными органами государственной власти без физического разграничения самих земель и соответствующего закрепления, самостоятельных прав собственности РФ и субъектов РФ.

Политическая поддержка  первого подхода выражена в решении Правительства РФ и Центрального банка РФ по стабилизации социально-экономического положения в стране, которое предусматривает разграничить право собственности на объекты недвижимости, включая земельные участки, между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления.

Данный подход реализован при определении правового режима некоторых категорий земель. Так, Водный кодекс РФ исходит из порядка разграничения водных объектов и соответственно земель водного фонда на федеральные и субъектные по установленным критериям. На основании Лесного кодекса РФ лесной фонд объявлен федеральной собственностью при условии передачи части лесного фонда в собственность субъектов РФ в соответствии с федеральным законом.

Одновременно, Водный и  Лесной кодексы независимо от фактического разграничения устанавливают порядок  согласованного совместного вынесения  решений по вопросам правового режима соответствующих земель. В развитие Лесного кодекса не было принято ни одного решения относительно признания участков лесного фонда — субъектной собственностью. Водные объекты частично разграничены, однако легитимность такого разграничения вызывает сомнения, так как на основании ст. 67 Конституции внутренние воды и территориальное море ни при каких условиях не могут быть субъектной собственностью, так как не входят в территорию субъектов РФ.¹⁰

При этом независимо от того, какие действия будут предприняты в этой области, оба Закона предусматривают участие государственных органов обоих уровней в управлении собственностью. Целесообразность физического проведения разграничения в этом случае, равно как и юридического оформления прав двух субъектов, ставится под сомнение.

Данное противоречивое положение порождает интересную ситуацию, когда наряду с федеральной и субъектной собственностью на землю, de facto, но вне закона существует еще один вид права государственной собственности — право некой «общей» (не разграниченной физически) государственной собственности.

Земли, находящиеся в  государственной собственности, можно  приватизировать с учетом запретов и ограничений, устанавливаемых  для отдельных категории земель. Государственные земли могут  передаваться физически юридическим лицам в пользование на праве срочного и бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения, аренда Землепользователи несут обязанности по рациональному использованию земель, недопущению их деградации. Землепользование является платным.

Предусмотрено, что управление федеральной и субъектной собственностью осуществляете соответственно органами государственной власти РФ (ст. 71 Конституции) и субъектов РФ, хотя в большинстве  случаев принцип, раздельного управления не реализуется.

Право муниципальной  собственности на землю — это  правомочия владения, пользования, распоряжения, принадлежащие муниципальному образованию. На территории РФ примерно 14,5 тыс. муниципальных  образований. От имени муниципального образования полномочия собственника реализуют органы местного самоуправления (ст. 25, 215 ГК).¹¹ В этом качестве органы местного самоуправления имеют право передать земельные участки во временное и постоянное владение и пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, продавать, отчуждать земли, находящиеся в муниципальное собственности, и совершать иные сделки. Объектами права муниципальной собственности являются земельные участки, переданные РФ или субъектами РФ в муниципальную собственность. Порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную регулируется федеральными законами. Субъекты РФ определяют порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность и осуществляют их передачу. также прилегающие земли. Территория муниципального образования устанавливается на основе законов соответствующих субъектов РФ с учетом мнения населения.¹²

В отличие от государственной  муниципальная собственность не делится на виды. Она едина. Управление муниципальной земельной собственностью возложено на местные органы, в структуре которых создаются подразделения, отвечающие за содержание и регулирующие использование земель, занятых автомобильными дорогами, контроль за использованием земель, благоустройство и озеленение территории и др.¹³

Основное назначение муниципальных земель — обеспечение проживания, работы и отдыха населения. Муниципальные земли преимущественно относятся к категории земель населенных пунктов, за исключением земель, расположенных за чертой городских и сельских поселений. Основные площади муниципальной собственности относятся к землям общего пользования и используются гражданами для прохода, проезда, размещения необходимых объектов общего пользования. Другие категории земель могут закрепляться за индивидуальными землепользователями. Допускается приватизация муниципальных земель. Порядок и условия приватизации определяются местными органами самоуправления. Средства от продажи муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет. Не допускается приватизация земель общего пользования в населенных пунктах.

4. Разграничение государственной собственности на землю

В соответствии со ст. 214 ГК РФ государственная собственность - имущество, принадлежащее на праве  собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъектов Российской Федерации). Таким образом, субъектами права государственной собственности являются Российская Федерация, республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.

Поскольку объектами  любых прав на землю могут быть только индивидуально определенные земельные участки, в настоящее  время серьезные трудности связаны  с определением объектов собственности публичных образований, в частности государственной собственности.

С июля 2001 по июль 2006г. существовала самостоятельная законодательно установленная процедура разграничения публичной собственности. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществлялось в соответствии с утратившим силу Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю" от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ.

Целями разграничения  публичной собственности являлись индивидуальное определение каждого  земельного участка и отнесение  к федеральной, региональной или  муниципальной собственности путем принятия соответствующего перечня на уровне Правительства Российской Федерации. Данная процедура была крайне сложной и запутанной, а также требовала больших технических, временных и финансовых затрат, так как предполагалось индивидуально определить каждый участок на территории, составляющей примерно 70 - 80% от территории Российской Федерации, а также принять решение об отнесении каждого участка к собственности конкретного публичного субъекта. Разумеется, данная деятельность не была осуществлена, в связи с чем было принято решение об отмене разграничения государственной собственности в качестве самостоятельной процедуры.

В настоящее время  разграничение государственной  собственности на землю регулируется ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", вступившей в силу с 1 июля 2006г.¹⁴ Данная статья устанавливает следующие принципы разграничения:

1) закреплено, что акты  об утверждении перечней земельных  участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, изданные Правительством Российской Федерации при разграничении государственной собственности на землю до 1 июля 2006 г., являются основанием для государственной регистрации права собственности соответствующего публичного образования на такие земельные участки;

2) установлены три  признака, позволяющие отнести земельный  участок к собственности одного  из публичных образований (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование):

- нахождение на земельном  участке здания, строения, сооружения, находящегося в собственности  соответствующего публичного образования;

- если земельный участок  был предоставлен органам власти соответствующего уровня, их территориальным органам, казенным предприятиям, унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами власти соответствующего уровня;

- прямое указание федерального  закона, а в отношении земель, относящихся к муниципальной собственности, - прямое указание федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, принятого в соответствии с федеральным законом.

5. Виды прав  на земельные участки

Глава 4 нового ЗК РФ посвящена  земельно-правовым отношениям, связанным с пользованием земельными участками. Согласно ей предусматриваются пять форм правового использования земли: постоянное (бессрочное) пользование; пожизненное наследуемое владение земельными участками; аренда земельных участков; ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут); безвозмездное срочное пользование земельными участками.¹⁵

а) Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками.

Данный вопрос регламентируется ст. 20 Земельного Кодекса Российской Федерации.

В наименовании и в  содержании комментируемой гл. IV указаны  те права, на основании которых лица могут использовать земельные участки, находящиеся в собственности  иных субъектов земельных отношений. Такие правовые конструкции, когда  собственник передает свой участок в пользование другому, оставляя за собой право собственности, известны праву давно. Собственник участка не всегда имеет возможность использовать участок самостоятельно. В случае закрепления земли в собственность государственную или муниципальную это и невозможно, так как в соответствии с российским законодательством такие земли находятся в собственности лиц "неодушевленных" - Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Граждане (и юридические лица) также по различным причинам могут оказаться в ситуации, когда непосредственное использование участка нежелательно, затруднено или невозможно.¹⁶

В приведенном данной главой перечне закреплены права, понимаемые как вещные, - право постоянного (бессрочного) пользования, сервитут. К ним же относится и право пожизненного наследуемого владения, содержание которого определено ст. 21 Кодекса. Права и обязанности пользователей в данном случае регулируются законом, собственник по своей воле, даже с согласия пользователя, не может изменить нормативно установленные положения, составляющие содержание этого права. Предполагается, что эти права, предоставленные однажды, принадлежат их обладателям без определения срока и могут быть прекращены только на основаниях, предусмотренных законом. Согласно ст. 130 ГК, а также на основании ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество данные права подлежат государственной регистрации. Это - аренда земельного участка. Право постоянного (бессрочного) пользования, содержание которого определено данной статьей, дает возможность правообладателю владеть и пользоваться земельным участком. Некоторую проблему реализации права постоянного (бессрочного) пользования в случае, если это право было в свое время закреплено за гражданами, составляет то, что оно не может принадлежать нескольким лицам.¹⁷ К сущности права следует отнести то, что оно не может быть прекращено истечением какого-либо срока, а также по воле собственника, на основании административного акта или решения суда, если основание прекращения права не предусмотрено законом. Напомним при этом позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой право постоянного (бессрочного) пользования подлежит конституционной защите так же, как и право собственности.