Понятие и цели охраны земель

lign="justify">     Основополагающим актом, регулирующим предупреждение и ликвидацию радиоактивного загрязнения, является Федеральный закон от 09.01.1996 № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения», в котором предусматриваются принципы обеспечения радиационной безопасности, мероприятия, производственный и общественный контроль по обеспечению радиационной безопасности, государственное нормирование и лицензирование, а также права и обязанности граждан в области радиационной безопасности.

     В методических указаниях «Гигиеническая оценка качества почвы населенных мест. МУ 2.1.7.730—99» (утв. Минздравом России 07.02.1999) устанавливается безвредная для человека предельно допустимая концентрация химического вещества в почве. Действуют также Методические рекомендации по выявлению деградированных и загрязненных земель (утв. Госкомземом России 28.12.1994, Минсельхозпродом России 26.01.1995, МПР России 15.02.1995).

     В Федеральном законе от 10.07.2001 № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» предусматривается порядок использования средств, полученных от завоза из-за рубежа и переработки отработанного ядерного топлива. Этим законом на Правительство РФ возложены: определение порядка и сроков разработки специальных экологических программ, очередности их финансирования; разработка и обеспечение выполнения федеральных специальных программ; определение лимитов на ежегодно ввозимые в Россию облученные тепловыделяющие сборки ядерных реакторов; контроль над реализацией специальных экологических программ.

     Субъекты  РФ разрабатывают и реализуют специальные экологические программы (в этом должны принимать участие и органы местного самоуправления), согласовывают порядок и очередность финансирования специальных программ охраны земель. На Федеральное Собрание РФ, в том числе на его Счетную палату, возложен контроль за поступлением и надлежащим использованием средств целевого бюджетного фонда. В федеральном законодательстве предусматриваются меры охраны и ограниченного использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению в результате Чернобыльской катастрофы в 1986 г., аварии в производственном объединении «Маяк» Челябинской области в 1957 г. (см. Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда от 27.02.2001 № 61 «Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства»).

     Экологическая экспертиза. Одним из звеньев охраны земель и организационно-правового механизма обеспечения действия земельного права, решающих факторов охраны земель и окружающей среды является экологическая экспертиза, проводимая в стране более двух десятков лет.

     Ее  цели состоят в установлении соответствия намечаемой деятельности экологическим требованиям и предупреждении возможных неблагоприятных воздействий хозяйственной деятельности на природные ресурсы и окружающую среду. Эти отношения регулируются Законом об экологической экспертизе. Важнейшим элементом экспертизы применительно к земельным правоотношениям является

оценка  воздействия каждого проекта на окружающую среду (ОВОС).

     Экологическая экспертиза основывается на принципах:

— презумпции потенциальной экологической опасности  любой намечаемой хозяйственной  и иной деятельности (этот новый  подход для российского земельного права означает необходимость возложения бремени доказывания экологической опасности объекта не на экспертов, а на заказчиков и авторов проекта);

— обязательности проведения государственной экологической  экспертизы до принятия решений о  реализации проекта (финансирование и работы по всем проектам и программам должны производиться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы);

— комплексности  оценки воздействия на окружающую среду и его последствий (должны учитываться ближайшие и отдаленные экологические, экономические, социальные, демографические, нравственные последствия деятельности объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения, требования экологической безопасности);

— достоверности  и полноты информации, представтяемой на экологическую экспертизу (в противном случае невозможно определить допустимость реализации объекта и профилактики загрязнения земель и всей среды);

— независимости  экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий (их заинтересованность в тех или иных выводах, не связанных с охраной земель и природной среды, может свести на нет значение экспертизы как обязательной меры охраны земли и благоприятных условий проживания);

— научной  обоснованности, объективности и законности заключений (эти три требования закона должны быть положены в основу каждого заключения экологической экспертизы — как государственной, так и общественной);

— гласности, участия общественных объединений, учета общественного мнения (экспертиза организуется ради настоящего и будущего благополучия населения, поэтому подключение к ее проведению граждан естественно и нередко требует правового оформления);

— ответственности  участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экспертизы (законом предусматриваются различные виды ответственности за невыполнение обязанностей по проведению экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключениях, за предоставление неправильных и необоснованных заключений).

     Предусмотренные законодательством принципы экологической  экспертизы решения, могущего оказать  воздействие на состояние окружающей среды и охраны земель, иных природных ресурсов, служат основой правоприменения, судебной практики.

     Так, Верховный Суд РФ установил, что  распоряжения Правительства РФ приняты с нарушением законодательства, определяющего порядок перевода лесных земель в нелесные. В частности, на федеральном уровне не проведена экологическая экспертиза проекта правового акта, в результате чего остался неразрешенным вопрос о возможных негативных воздействиях на окружающую среду при вырубке лесов первой группы при реализации хозяйственных объектов. Распоряжения Правительства РФ о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы затрагивают конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду.

     Проверив  доводы заявителей о незаконности обжалуемых распоряжений, суд пришел к правильному выводу, что распоряжение Правительства РФ от 21.02.1998 принято с нарушением федерального законодательства. Согласно ст. 11 Закона об экологической экспертизе обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду. Реализация оспариваемых заявителями распоряжений Правительства РФ может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду.

     В силу ЛК к лесам первой группы (в  настоящее время защитным лесам) относятся леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий.

     Поэтому перевод лесных земель в нелесные в лесах первой группы для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользования лесным фондом, может привести к прекращению выполнения этими лесaми указанных выше функций.

     В связи с этим суд пришел к выводу, что проекты правовых актов Правительства РФ о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы подлежали государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне. Как следует из материалов дела, объяснений лиц, участвующих в деле, такая экспертиза при принятии оспариваемых распоряжений не проводилась. Заключения экологических экспертиз объектов строительства, оформленные на уровне субъектов РФ, не могут быть приняты во внимание. Кроме того, в этих заключениях не приведено никаких мотивов по поводу возможных последствий перевода лесных земель в нелесные, не содержится выведав относительно допустимости негативного воздействие на окружающую среду в случае вырубки лесов.

     Исходя  из изложенного, указанное распоряжение Правительства РФ признано незаконным. Доводы представителей Правительства РФ на заседании кассационной коллегии о том, что в отношении распоряжения от 21.02.1998, признанного судом незаконным, проведена экологическая экспертиза на федеральном уровне, не могут служить основанием для постановки вопроса об отмене указанного решения. Как следует из представленного заключения, экспертиза проведена после вынесения судом решения (28 апреля 1999 г.). Кроме того, в соответствии с Законом об экологической экспертизе соответствующее заключение должно предшествовать принятию правового акта, а представленное заключение оформлено более чем через год после принятия распоряжения. Основной целью охраны земель является сохранение почв и их плодородия, что обусловливается их незаменимой ролью в производстве сельскохозяйственной продукции. Правовое регулирование целей и содержания охраны земель, сохранения их плодородия служит основанием для принятия обоснованных судебных и арбитражных решений, вошедших в законную силу. 

     Рекультивация земель. 

     Под рекультивацией земель понимается искусственное восстановление плодородия почвы и растительного покрова после их техногенного нарушения.

     Это комплекс мероприятий и технологических  процессов, направленных на восстановление продуктивности земель, регламентируемый в значительной степени правом.

       Постановлением Правительства РФ от 23.02.1994 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» установлено, что расходы на рекультивацию почв, нарушенных юридическими лицами, относятся на эти юридические лица в соответствии с утвержденным проектом рекультивации. При рассмотрении дела следует выяснить, подготавливался ли такой проект соответствующим земельным комитетом.

     Кроме того, поскольку Методикой определения  размеров ущерба от деградации почв и земель (утв. Министерством охраны окружающей среды, Минсельхозпродом России, Госкомземом России, Российской академией сельскохозяйственных наук) установлено, что при определении ущерба используются данные показателей почв, выполненные предприятиями, организациями и лицами, получившими в установленном порядке лицензии на проведение исследований по выявлению деградации почв, при рассмотрении дела необходимо выяснить, обладали ли лица, давшие заключение о деградации почв, такими лицензиями, использованы ли при даче заключений нормативные документы, указанные в методике.

 

Восстановление  земель. 

     В случаях загрязнения и снижения плодородия земли подлежат восстановлению.  В соответствии со ст. 86 Закона об охране окружающей среды, предприятие, причинившее вред окружающей природной среде, обязано возместить его в полном объеме. Факт нарушения природоохранного законодательства установлен, нарушенные земли должны быть восстановлены. Ущерб от загрязнения при произведенных выбросах и сбросах загрязняющих веществ определяется на основе данных обследования земель и лабораторных анализов по сравнению с данными предыдущих обследований и анализов, при захламлении земель несанкционированными

свалками  отходов — на основе данных об объеме отходов и степени их опасности. По указанному делу иск был удовлетворен, взысканные суммы должны пойти на восстановление нарушенных земель.  

Заключение. 

     Необходимость правовой охраны земельных ресурсов можно объяснить и тем, что  при всей важности и значимости правовых норм, естественнонаучные, производственно-организационные  и технические рекомендации по охране земель и рационального пользования  ими приобретают обязательный характер для всех государственных органов, предприятий, организаций, должностных  лиц и граждан только после  их закрепления в правовых нормах. В противном случае эти рекомендации могут остаться нереализованными. Следовательно, в обеспечении охраны земли и  ее рационального и эффективного использования закон играет важную роль, регулируя отношения в сфере  охраны земли и эффективного ее использования; определяет меры против различных противоправных действий по отношению к земле  и пользования ею. Из сказанного вытекает, что невозможно представить  охрану земли и ее рациональное, эффективное, целевое использование  без соответствующих законов. 
 
 

Выдержка  из Земельного кодекса  РФ

Статья 12. Цели охраны земель

1. Земля в Российской Федерации  охраняется как основа жизни  и деятельности народов, проживающих  на соответствующей территории.

Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических  систем, способности земли быть средством  производства в сельском хозяйстве  и лесном хозяйстве, основой осуществления  хозяйственной и иных видов деятельности.