Существует
настоятельная необходимость реорганизации
административной структуры так,
чтобы переопределить и перераспределить
ответственность должным образом,
согласуясь с действующим земельным
законодательством и современной
практикой земельных отношений.
Существующая ситуация отрицательно
влияет на развитие отношений
в вопросах, которые являются
основными для общества в связи
с землей и иными объектами
недвижимости. Необходимо немедленно,
в рамках административной реформы,
предпринять действия и четко
определить роль и обязанности
министерств и ведомств, которые
работают в данной сфере.
Существующая
сегодня система управления земельным
фондом страны в целом и
субъектов Федерации в частности
формировалась спонтанно без
необходимого научного обоснования,
на основе эмпирических поисков,
методом проб и ошибок. Этот
процесс сопровождается серьезными
диспропорциями и негативными
явлениями в распределении и
использовании земельных ресурсов,
становлении рынка земли и
его инфраструктуры, изобилует выводом
из оборота ощутимой части
сельскохозяйственных земель, деградацией
почв, существенным недопроизводством
продукции в аграрном секторе,
незаконным захватом и спекуляцией
земельными участками. Что касается
последнего, то удивительно то, что
в этих «деяниях» преуспевают
многие чиновники от федерального
до местного, особенно муниципального,
уровней, которые по роду своей
деятельности как раз обязаны не
допускать этих крайне негативных действий,
наносящих прямой урон государству и обществу.
Кстати можно отметить, что не составляет
большого труда и времени кадастровым
и регистрационным ведомствам составить
полный список этих так называемых «землепользователей».
Отметим,
что во всех развитых странах
особенно в США, Китае, Канаде
Японии и других за такие
«деяния с землей», которые
наносят прямой ущерб национальным
интересам, предусмотрены исключительно
жесткие меры правового, экономического
и морального порядка.
Наиболее
спорными элементами государственного
управления землей и недвижимостью
в России были смешение публично-правовых
и частно-правовых функций в
одном органе государственной
власти и организация взаимодействий
между системами технического
учета и системой государственной
регистрации прав на объекты
недвижимости и сделок с ними.
Очевидные конфликты интересов
возникают, когда решения по
земле и другим объектам недвижимости
принимаются ведомством, которое
также имеет полномочия представлять
интересы собственника федеральной
недвижимости.
Организация
управления землепользованием заключается
в упорядочении использования
земельных ресурсов и объектов
природы при одновременном сохранении
и возможном преумножении земельно-ресурсного
потенциала. Отметим, что в настоящее
время использование земельно-ресурсного
потенциала России находится
в кризисном состоянии. Имея
десять процентов продуктивных
земель мира, доля России в
производстве сельскохозяйственной
продукции составляет всего лишь
около 2 %. На земельные ресурсы
России началось мирное по
форме, но агрессивное по существу
наступление. Наступление по их
перераспределению.
Земельные
ресурсы – самая потребляемая
часть окружающей природной среды,
экономическая нагрузка на которую
имеет постоянную тенденцию возрастания,
и, что особо важно, земельные
ресурсы представляют пространственную
гарантию нормальной жизни и
деятельности для нынешнего и
будущих поколений. Отсюда становится
объективной необходимостью, на
основе научного предвидения
возможных изменений и последствий,
постоянное планирование земельно-хозяйственных
действий, прогнозирование их последствий,
землеустройство конкретных земельных
массивов и участков, при обязательном
условии восстановления и воспроизводства
их свойств и качеств.
Управляющая
система землепользования включает
такие функциональные блоки (составляющие),
как: субъект управления (органы
управления в сфере использования
и охраны земельных ресурсов,
деятельность которых основана
на конституционных принципах); объект
управления (земельный фонд Российской
Федерации, включая почвенный
покров и улучшения); показатели
состояния объекта управления (системы
государственного земельного кадастра,
государственного мониторинга земель,
государственной регистрации прав);
модуль формирования управляющего
воздействия и механизмы реализации
управляющего воздействия на
объект управления (нормативно-правовая
база, программы развития, системы
прогнозирования, планирования, землеустройства,
земельного банка, земельных судов);
контроль исполнения принимаемых
решений по управлению (критерии
оптимальности системы управления
землепользованием, система государственного
земельного контроля).
В Российской
Федерации функции органа исполнительной
власти по управлению землепользованием
с начала реформ в 1990 г. были
делегированы Государственному
комитету по земельной реформе
(Госкомзем России), претерпевшему
за десять лет одиннадцать
реорганизаций и изменений названий.
Указом Президента
Российской Федерации от 17 мая
2000 г. № 867 «О структуре федеральных
органов исполнительной власти»
Госкомзем России был упразднен,
а основные его функции по
управлению землепользованием были
разделены между вновь созданной
Федеральной службой земельного
кадастра (Росземкадастр) и Министерством
имущественных отношений Российской
Федерации.
В последующем,
в итоге административной реформы,
согласно Указа Президента Российской
Федерации от 9 марта 2004 г. №
314 «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти»,
было образовано Федеральное
агентство кадастра объектов
недвижимости (Роснедвижимость).
В соответствии
с постановлением Правительства
Российской Федерации от 19 августа
2004 г. № 418 «Об утверждении Положения
о Федеральном агентстве кадастра
объектов недвижимости» и постановлением
Правительства Российской Федерации
от 8 апреля 2004 г. № 202 «Вопросы
Федерального агентства кадастра
объектов недвижимости» Федеральное
агентство кадастра объектов
недвижимости (далее – Агентство)
является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим
функции по оказанию государственных
услуг, управлению государственным
имуществом, а также правоприменительные
функции в сфере ведения кадастров
объектов недвижимости, землеустройства,
инвентаризации объектов недвижимости,
государственной кадастровой оценки
земель, оценки иных объектов
недвижимости и государственного
контроля и мониторинга земель.
Агентство
находилось в ведении Министерства
экономического развития и торговли
Российской Федерации.
Указом Президента
Российской Федерации от 24 сентября
2007 г. № 1274 «Вопросы структуры
федеральных органов исполнительной
власти» Федеральное агентство
кадастра объектов недвижимости
передано в ведение Министерства
юстиции Российской Федерации,
что на практике фактически
означает объединение кадастра
и регистрации прав на землю
и недвижимое имущество и оставляет
открытыми вопросы организации
рационального использования земельных
ресурсов и охраны почв, землеустройства,
мониторинга земель, государственного
земельного контроля.
Оставляет
открытыми эти вопросы и принятый
в июле с.г. Федеральный закон
«О государственном кадастре
недвижимости», положения которого
вводятся в действие с марта
2008 года.
Таким образом,
в силу ряда объективных и
субъективных причин с 2000 года
в Российской Федерации практически
отсутствует орган государственной
власти, обладающий достаточной
компетенцией для принятия решений
в такой важной сфере человеческой
деятельности, как земельные отношения.
Вместе с тем, по мере развития
общества роль земельных отношений
возрастает, а отсутствие такого
органа во все большей степени
ощущается.
Правительством
Российской Федерации предпринят
ряд мер по развитию нормативной
правовой базы в сфере земельных
отношений, однако эти изменения
в законодательстве не повлекли
за собой необходимых изменений
соответствующих организационных
структур государственного управления
землепользованием, что отрицательно
сказывается на развитии земельного
оборота и экономики страны
в целом.
В то же
время, Земельный кодекс Российской
Федерации определяет многогранные
полномочия Российской Федерации
в области земельных отношений,
а именно: установление основ
федеральной политики в области
земельных отношений; установление
ограничений прав собственников
земельных участков, землепользователей,
землевладельцев, арендаторов, а
также ограничения оборотоспособности
земельных участков; государственное
управление в области мониторинга
земель, земельного контроля, землеустройства
и ведения земельного кадастра;
установление порядка изъятия
земельных участков, в том числе
путем выкупа, для государственных
и муниципальных нужд; изъятие
для нужд Российской Федерации
земельных участков, в том числе
путем выкупа; разработка и реализация
федеральных программ использования
и охраны земель; иные полномочия,
отнесенные к полномочиям Российской
Федерации законодательством страны.
Российская Федерация также осуществляет
управление и распоряжение земельными
участками, находящимися в собственности
Российской Федерации (федеральной
собственностью).
Следовательно,
в Земельном кодексе очерчен
весьма широкий круг публично-правовых
и частно-правовых функций органов
государственной власти, основываясь
на котором и следует подходить
к построению модели организационной
структуры федерального органа
исполнительной власти, отвечающего
за государственное управление
землей и недвижимым имуществом
в стране.
Создание
эффективной и динамичной системы
управления земельными ресурсами
– главная современная стратегическая
задача. Сохранившаяся с советских
времен система, при которой
к управлению землей имели
отношение несколько министерств
и ведомств, должна быть упразднена.
В большинстве стран мира существует,
как правило, один правительственный
орган, который несет полную
ответственность за управление
земельными ресурсами. Только
один орган управления может
занимать нейтральную позицию
и беспристрастно, и сбалансировано
учитывать одновременно интересы
государства и всех заинтересованных
сторон.
Разделение
и распыление вопросов государственного
управления земельными ресурсами,
ведения государственного земельного
кадастра, землеустройства и государственного
контроля за использованием и
охраной земель между многими
министерствами и ведомствами
отрицательно сказывается на
использовании и охране земель
страны, влечет за собой неконтролируемую
деградацию земель, тормозит переход
к системе экологически безопасного
землевладения и землепользования,
создает существенные трудности
в достижении продовольственной
безопасности страны.
Необходимость
восстановления единого земельного
ведомства в России в первую
очередь диктуется его ролью
как специального государственного
органа в деле сохранения территориальной
целостности России, обеспечения
ее национальной безопасности
и стабильности, экономического
развития, сохранения и преумножения
национального богатства страны.
В условиях переходной экономики
земельное ведомство призвано
поддерживать самую мощную из
существующих в стране государственную
информационную систему, осуществляющую
учет земель с одновременным
установлением границ каждого
земельного участка, с присвоением
им кадастровых номеров, что
не только гарантирует права
на землю, но и позволяет
обеспечить эффективное налогообложение
всех физических и юридических
лиц.
В связи
с исключительной важностью и
крайней необходимостью создания
в стране действующей системы
управления земельно-ресурсным потенциалом,
специфичностью этой проблемы (о чем
речь ниже), предлагается рассмотреть
два варианта (модели) – децентрализованный
по основным блокам управления, и второй
– централизованный.