Государственное регулирование в использовании земли

     Глава 1. Государственное  регулирование в  использовании земли

     1.1Законодательное  регулирование земельных  отношений в России 

     Развитие  современного земельного законодательства подчинено нескольким факторам. Один из них — адекватное правовое обеспечение  формирования земельного рынка и  отдельных его сегментов.

     Заметим, что законодательное регулирование  в этой области в целом следует  основным тенденциям развития земельных  отношений в стране и направлено на решение ряда как стратегических, так и тактических задач государственной  земельной политики.

     В этих целях уже сейчас сформирована система правовых механизмов воздействия  на земельные отношения, закрепленных рядом законодательных актов. Помимо Земельного кодекса РФ к действующим  федеральным законам относятся  федеральные законы от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного  назначения», от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве», от 10 января 1996 года № 4-ФЗ «О мелиорации земель» и другие. В развитие указанных федеральных  законов принято большое количество подзаконных нормативных правовых актов. В числе наиболее важных следует  назвать постановления Правительства  РФ от 15 ноября 2006 года № 689 «О государственном  земельном контроле», от 28 ноября 2002 года № 846 «Об утверждении Положения  об осуществлении государственного мониторинга земель» и другие. Кроме этого, на уровне субъектов  РФ действует более ста земельных  законов, принятых в развитие федерального законодательства и преимущественно  регулирующих отдельные аспекты  оборота земель сельскохозяйственного  назначения. Достаточно обширную систему  современного земельного законодательства завершает объемный перечень нормативных  правовых актов органов местного самоуправления. Таким образом, в  сравнении с ситуацией еще  десятилетней давности формирование земельных  отношений в стране происходит при опоре на обширную, внутренне взаимосвязанную нормативную правовую базу¹.

     Наиболее  распространенное представление о  земельном законодательстве, сложившееся  в последнее время и вошедшее в академические курсы, можно  свести к тому, что это — самостоятельная  отрасль российского законодательства, представляющая собой систему норм и нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения.

     Разработка  и принятие специальных земельно-правовых норм опираются как на принципы земельного законодательства, так и на общие  институты базовых отраслей законодательства (конституционного, гражданского, уголовного, административного). При этом нормы, формирующие правовой механизм, в  зависимости от задачи носят как  публично-правовой, так и частноправовой характер и направлены, прежде всего, на обеспечение баланса частных  и публичных интересов по поводу земли в обществе. Важное, если не решающее значение придается соотношению  и сочетанию данных механизмов в  рамках земельно-правового регулирования.

     Специальное правовое регулирование земельных  отношений и, как следствие, наличие  в российской правовой системе земельного законодательства — это исторически  сложившаяся особенность российского  права, которая выражается в необходимости: 1) внятного и системного изложения  в законодательстве положений о  роли государства в регулировании  земельных отношений; 2) отражения  в их регламентации многообразия интересов, направленных на одни и те же земельные территории, обеспечения  их баланса: 3) учета региональных аспектов регулирования земельных отношений  на всей территории РФ².

     В целом на основе указанного подхода  в настоящее время развивается  система нормативных земельно-правовых актов, которая выглядит в самых  общих чертах следующим образом. В основе земельного правового регулирования  находятся конституционные нормы (ст. 9, 36, 72, 76 Конституции РФ). Согласно этим нормам в законодательстве определен  общий подход к земле как ценному  объекту — природному ресурсу  и объекту недвижимости, достоянию  народов, проживающих на данной территории, — пространству социальной жизни. Кроме  того, законодатель не отходит от конституционного положения, в соответствии с которым  земля может находиться в частной, муниципальной, государственной собственности. Формирование системы земельного законодательства осуществляется под воздействием положений  ст. 72, 76 Конституции РФ, исходя из которых  земельное законодательство, находясь в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, формируется  из законов обоих уровней.

     Так обстоят дела с формированием  и систематизацией законодательства о земле сейчас. В то же время  потребность в развитии законодательного регулирования периодически меняющихся отношений сохраняется. Следовательно, продолжаются и дискуссии о должном  и логически верном структурировании земельного законодательства.

     Современное земельное законодательство, формируя особые нормы о правах на землю, их возникновении, реализации и прекращении, не ставит целью изолировать землю  от общего имущественного оборота, как  это было еще сравнительно недавно. Роль земельно-правовых норм заключается, наоборот, в адекватном, приемлемом как для частных, так и для  публичных интересов включении  земли в общие имущественные  отношения с обязательным учетом специфики земли как объекта  правоотношений. Другая задача, решение  которой возможно при существующей структуре ЗК РФ и земельного законодательства в целом, — учет особенностей правового  воздействия на разные по своему характеру  земельные отношения, в том числе на разные отношения земельного рынка (оборот сельскохозяйственных земель, оборот земель для обеспечения застройки и др.)³.

     Таким образом, в реструктуризации современного законодательства о земле, как мы считаем, нет острой необходимости. Действующая система законодательства в данном случае имеет ясно понимаемую внутреннюю логику и вполне адекватно  отзывается на современные потребности  развития земельного оборота, в том  числе дает возможность реализации решений государственной земельной  политики.

     На  мой взгляд, немаловажно и то, что развитие законодательства о  земле создает почву для продолжения  реформирования земельных отношений  с обеспечением по мере сил социальной стабильности в этой сфере. Как известно, общественные земельные отношения  в России в настоящее время  чрезвычайно напряжены.

     Специфические черты современного оборота земельных  участков в РФ отражены в земельном  законодательстве при помощи ряда специальных  правовых норм, опирающихся на институты  как гражданского, административного, так и земельного законодательства. Распределение ролей в регулировании  оборота земель между земельным  и гражданским законодательством, по моему мнению, заключается в  следующем.

     Общие нормы гражданского законодательства обеспечивают свободный оборот земельных  участков и, если нормами земельного законодательства не установлено иное, всегда выступают основанием выстраивания отношений между сторонами по приобретению или прекращению прав на землю. Гражданское законодательство направлено на обеспечение прав сторон при совершении сделок с землей, гарантирование права собственности  и иных прав на землю. Иными словами, в деле достижения стабильности отношений  между конкретными участниками  оборота земель гражданское законодательство играет важную роль. Тем более, что способы обеспечения прав и исполнения обязанностей оказываются сходными или идентичными при вхождении лиц в любые имущественные отношения, что, пожалуй, можно считать дополнительным условием их незыблемости. Кроме того, общие нормы гражданского законодательства оказываются в основе создания единого согласованного оборота всех видов имущества помимо земли⁴.

     Роль  земельного законодательства в данном случае состоит в реализации основных направлений государственной политики в области регулирования оборота  земель, в том числе предупреждении и ликвидации «провалов» рынка земли, обеспечении земельными ресурсами  менее защищенных участников земельного рынка и тех субъектов, которые  по своей социальной роли или статусу  участниками рынка не являются. Такое  законодательство должно быть основано на исследовании состояния оборота  и общего развития земельных отношений  в обществе и по сути представлять собой совокупность взаимосвязанных  специальных правовых норм, составляющих определенный механизм правового воздействия  на те или иные виды отношений оборота  земли⁵.

     Системообразующее значение для земельного законодательства при этом имеет Земельный кодекс РФ. Данный акт не только содержит ряд  основных специальных норм о земле, изложенных в определенной последовательности, но и служит звеном, обеспечивающим связь и взаимодействие законодательных  и иных нормативных правовых актов  иных отраслей законодательства, касающихся регулирования земельных отношений. Прежде всего, это Гражданский, Уголовный, Лесной, Водное кодексы, Закон РФ «О недрах», иные нормативные правовые акты. Другая не менее существенная функция, которую выполняет Земельный  кодекс РФ, — он закрепляет связанные  между собой нормы, образующие конкретные правовые средства воздействия на определенные земельные отношения (использование земель природоохранного, сельскохозяйственного назначения, предоставление и использование земельных участков для строительства и др.). Данный подход обусловливает включение в Кодекс специальных частноправовых и публично-правовых норм об использовании земли, а также основания и степень их взаимодействия. Частноправовые или публично-правовые по своему характеру нормы ЗК РФ имеют смысл только в составе общего механизма правового воздействия на земельные отношения⁶.

     При этом перед регулированием земельных  отношений стоит и большое  количество задач. В частности, ряд  вопросов решается уже сейчас в связи  с развитием правового регулирования  отношений в области использования  земель в сельскохозяйственном производстве, с проблемами предоставления земельных  участков в целях недропользования, использованием земельных участков собственниками линейных объектов. Известное  место занимает и корректировка  законодательства для преодоления  негативных факторов реализации реформы  и развития рынка.

     Дальнейшее  развитие регулирования рынка земли  потребует также обеспечения  завершения процедуры формирования и учета земельных участков; упорядочения учета земельных участков как  объектов правовых отношений; обеспечения  прозрачности и непротиворечивости информации об установленном правовом режиме и о правах на земельные  участки, что необходимо для стабильности земельных отношений. Это и есть правовая основа гарантий прав землевладельцев  и лиц, приобретающих земельные  участки.

     Совершенствование необходимо и в области регламентации  отношений оборота земель, находящихся  в государственной или муниципальной  собственности (в том числе целесообразно  ликвидировать пробелы в регулировании  отношений по переходу права собственности  на землю от одного публичного образования  к другому), а также отношений  в области аренды земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

     При законодательном регулировании  основных функций по управлению в  области охраны и использования  земли следует отграничивать  данные функции от предоставленных  органам государственной власти и местного самоуправления полномочий в области управления и распоряжения земельными участками, находящимися в  государственной или муниципальной  собственности.

1.2. Формы управления  земельными ресурсами. 
Анализ существующей в России структуры управления говорит о том, что отсутствует определенное ведомство, наделенное всеми полномочиями для принятия решений в сфере управления земельными ресурсами.  

 Функции управления  земельными ресурсами в Российской  Федерации поделены между большим  количеством правительственных  организаций, включая Министерство  экономического развития и торговли, Министерство юстиции, Министерство  природных ресурсов, Министерство  сельского хозяйства.  

 По крайней  мере четыре федеральных органа  исполнительной власти управляют  земельной реформой. Это существенно  препятствует определению общей  земельной политики и делает  ее менее эффективной. Такое  весьма широкое распределение  обязанностей и фрагментация  функций приводят к многочисленным  конфликтам интересов, наложению  функций и медленному процессу  принятия решений, что затрудняет  развитие в сфере управления  земельными ресурсами. Наблюдается  борьба эгоистических интересов  отдельных лиц и организаций  с тем, чтобы доказать свою  позицию и важность в области  управления земельными ресурсами.