Приватизация государственного и муниципального имущества

5. Субъекты приватизации. Собственника имущества в процессе  приватизации призван представлять  соответствующий государственный  орган или орган местного самоуправления (ст. 125 ГК). При проведении приватизации  по Закону о приватизации в  качестве таковых выступают орган  по управлению государственным  имуществом и продавец государственного  имущества. 

К первым следует отнести  Министерство имущественных отношений  РФ и комитет по управлению государственным  имуществом соответствующего субъекта РФ. В соответствии со ст. 7 и 8 Закона эти органы проводят всю подготовительную работу по приватизации и принимают  ряд важнейших решений: о приватизации имущества *(402), об утверждении плана приватизации конкретного предприятия, выступают учредителями акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации, и т.д. 

В муниципальных образованиях органы по управлению муниципальным  имуществом могут создаваться по решению представительных органов  местного самоуправления (п. 3 ст. 8 Закона).  

Непосредственно продавцами приватизируемого имущества являются специализированные учреждения в лице Российского фонда федерального имущества (РФФИ) или фондов государственного имущества субъектов РФ. Именно они, действуя от лица собственника, заключают  по окончании процедуры приватизации договор купли-продажи государственного имущества с покупателем (ст. 10, 11, 28 Закона о приватизации). Органы местного самоуправления назначают продавцов  своего имущества самостоятельно. 

В соответствии со ст. 9 Закона о приватизации покупателями государственного или муниципального имущества являются частные собственники (физические и  юридические лица), за исключением  юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных  образований превышает 25%. 

Закон о приватизации более  не содержит запрета на участие в  приватизации тех хозяйственных  обществ и товариществ, в уставном капитале которых доля общественных организаций (объединений), благотворительных  и иных фондов превышает 25%. Вместе с  тем Законом из предмета своего регулирования  исключены отношения по передаче государственного или муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций. Это означает, что общественные, религиозные и прочие некоммерческие организации не могут участвовать  в приватизации по правилам, предусмотренным  этим Законом. 

Несмотря на то, что аналогичная  судебная практика стала складываться еще в ходе применения Закона о  приватизации 1991 г. *(403), в настоящее  время, когда отношения с участием некоммерческих организаций выведены из-под действия Закона о приватизации самим Законом, ряд авторов высказался в пользу допуска некоммерческих организаций к приватизации на общих  основаниях *(404). Во многом под их влиянием к подобному выводу пришел и Высший Арбитражный Суд РФ *(405). 

Думается, что такая позиция  является неверной. Во-первых, она противоречит ст. 3 Закона о приватизации. Во-вторых, понятное стремление сторонников этой позиции пойти навстречу отдельным  некоммерческим организациям и одобрить приобретение ими имущества по правилам Закона о приватизации реально может  обернуться серьезными негативными  последствиями для некоммерческих организаций в целом. А что  если завтра, опираясь на соответствующую  судебную практику, органы по управлению государственным или муниципальным  имуществом потребуют от всех некоммерческих организаций (благотворительных фондов, например) участия в аукционах  и конкурсах на равных условиях с  хозяйственными обществами и товариществами?  

В-третьих, существует ряд  нормативных актов, например, постановление  Правительства РФ от 14 марта 1995 г. "О  порядке передачи религиозным объединениям относящегося к федеральной собственности  имущества религиозного назначения" *(406), которые устанавливают иной, чем по Закону о приватизации, порядок  передачи публичного имущества некоммерческим организациям. Ответа на вопрос, в каких  случаях при передаче государственного или муниципального имущества некоммерческой организации необходимо применять  Закон о приватизации и в каких - иной акт, в Обзоре практики разрешения споров, связанных с применением  арбитражными судами Закона о приватизации, не дается. 

6. Способы приватизации. Они закреплены в п. 1 ст. 16 Закона  о приватизации. Здесь же, в п. 5 ст. 29 Закона, одержится положение о том, что осуществление приватизации государственного или муниципального имущества вне этих способов является основанием для признания сделки недействительной. 

Первым шагом при приватизации любого крупного унитарного предприятия  является преобразование его в акционерное  общество, 100% акций которого будет  находиться в государственной или  муниципальной собственности. Действующий  Закон вполне справедливо относит  это преобразование к самостоятельному способу приватизации, так как  акционерное общество даже со 100-процентным пакетом акций в руках государства  или муниципального образования  уже является субъектом права  частной собственности. 

Концепция управления государственным  имуществом и приватизации в Российской Федерации рассматривает подобный способ приватизации в качестве одного из наиболее перспективных. Создаваемое в результате акционерное общество обладает рядом преимуществ: с одной стороны, оно принимает на себя бремя по содержанию приватизируемого имущества, а с другой - остается подконтрольным единственному акционеру - Российской Федерации, ее субъекту или муниципальному образованию. Федеральным законом от 23 июня 1999 г. *(407) в Закон о приватизации (ст. 6) внесены изменения, детализирующие порядок управления акционерным обществом со 100-процентным пакетом акций в руках публичного собственника. 

После преобразования государственного или муниципального предприятия  в акционерное общество пакет  его акций в соответствии с  планом приватизации может быть оставлен в государственной или муниципальной  собственности, но чаще всего подлежит дальнейшей передаче в частные руки.  

В процессе такой передачи могут применяться другие способы  приватизации, предусмотренные п. 1 ст. 16 Закона: а) продажа акций открытого  акционерного общества его работникам; б) продажа этих акций на специализированном аукционе; в) отчуждение находящихся  в государственной или муниципальной  собственности акций владельцам особых государственных или муниципальных  ценных бумаг, удостоверяющих право  приобретения таких акций. 

Касаясь первого из них, следует  отметить, что Основными положениями  Государственной программы приватизации после 1 июля 1994 г. предусмотрены три  варианта льготного распределения  акций среди работников предприятия (п. 3.4.1 Основных положений). Впредь до принятия специального закона о порядке продажи  акций работникам (ст. 25 Закона о  приватизации) и новой Государственной  программы приватизации эти варианты применяются в порядке, предусмотренном  распоряжением Министерства государственного имущества РФ от 23 апреля 1999 г. N 592-р *(408). 

Специализированные аукционы по продаже акций приватизируемых  предприятий проводятся в форме  открытых торгов, победители которых  получают акции по единой цене. Порядок  проведения торгов предусмотрен постановлением Правительства РФ от 23 мая 1998 г. *(409).  

Что же касается такого способа, как отчуждение находящихся в  государственной или муниципальной  собственности акций владельцам иных государственных или муниципальных  ценных бумаг, то следует согласиться  с высказанной в литературе точкой зрения о том, что его введение является во многом искусственным *(410). Во всяком случае до сих пор такие ценные бумаги не выпускались, и их невысокая котировка при невысокой котировке самих российских акций вполне предсказуема.  

При приватизации унитарных  предприятий, имеющих большое значение для обеспечения обороны страны, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, Правительство  РФ, орган государственной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления одновременно с решением о приватизации вправе принять решение о введении специального режима для акций, остающихся в государственной или муниципальной  собственности. 

Одним из таких режимов  является "золотая акция" - специальное  право публичного собственника налагать вето на ряд решений общего собрания акционеров общества даже при отсутствии в руках у государства или  муниципального образования контрольного пакета акций (ст. 5 Закона о приватизации).  

Другой режим - это так  называемое закрепление акций в  собственности Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования. Данный режим предполагает невозможность  продажи закрепленного пакета акций  до принятия решения тем же органом  о снятии режима закрепления. 

В качестве самостоятельного способа приватизации Законом рассматривается  также внесение государственного или  муниципального имущества в уставный капитал хозяйственных обществ. Согласно ст. 23 Закона такое внесение должно осуществляться по решению Правительства  РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в порядке, установленном  Государственной программой приватизации и программами приватизации субъектов  РФ. Речь идет о внесении в качестве вклада имущества, составляющего государственную  или муниципальную казну (ст. 214 и 215 ГК). Внесение имущества в уставный капитал хозяйственных обществ  и товариществ унитарными предприятиями, владеющими им на праве хозяйственного ведения, осуществляется не по Закону о приватизации, а по правилам ст. 295 ГК (п. 8 постановления Пленума  ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8). 

При этом исходя из смысла ст. 66 ГК и ст. 10 Закона об акционерных  обществах государственные органы, в том числе комитеты по управлению имуществом субъектов РФ, и органы местного самоуправления, а также  комитеты по управлению имуществом муниципальных  образований не могут выступать  участниками, в том числе учредителями хозяйственных обществ, за исключением  случаев, когда эти комитеты являются учредителями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации *(411). 

В процессе приватизации небольших  предприятий (имущественных комплексов) или иных отдельных объектов может  применяться такой способ, как  продажа имущества на аукционе. Согласно п. 1 ст. 22 Закона о приватизации на аукционе продается имущество, покупатели которого не должны выполнять какие-либо условия  в отношении этого имущества, а собственником признается лицо, предложившее в ходе торгов наивысшую  цену. Порядок проведения аукционов  по продаже государственного или  муниципального имущества предусмотрен постановлением Правительства РФ от 27 марта 1998 г. (в редакции постановления  от 17 сентября 1998 г.) *(412). 

Небольшое государственное  или муниципальное предприятие, равно как и пакет принадлежащих  публичному собственнику акций, могут  быть проданы также на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями. Положение о порядке проведения таких конкурсов утверждено постановлением Правительства РФ от 9 ноября 1998 г. *(413).  

Отличительной особенностью проведения коммерческого конкурса как способа продажи государственного или муниципального имущества является то, что победителем объявляется  лицо, не только предложившее за объект наибольшую цену, но и взявшее на себя обязательство выполнить инвестиционные и (или) социальные условия, выдвинутые продавцом (п. 1 ст. 21 Закона). 

Поскольку практика проведения инвестиционных и коммерческих конкурсов  по ранее действовавшему законодательству о приватизации оказалась богата случаями отказа собственников выполнять условия конкурса, в Законе о приватизации появилась норма, согласно которой право собственности переходит к победителю конкурса только после выполнения им всех инвестиционных и (или) социальных условий. До перехода права собственности победитель лишь владеет объектом приватизации и не вправе его отчуждать (п. 2 ст. 21 Закона).  

На наш взгляд, данное положение Закона вызывает большое  количество вопросов. Трудно, например, объяснить победителю конкурса, уплатившему  за объект приватизации значительную сумму, что он станет собственником  только через 5 лет, когда выполнит всю  инвестиционную программу. Спрашивается, кто будет вкладывать деньги на этих условиях? Но поскольку таково требование Закона, в литературе высказано предложение  о том, что реально в ходе конкурса продается право на инвестиции в  объект (п. 4 ст. 454 ГК), право же собственности на него переходит позже *(414). Точки зрения о том, что право собственности переходит к победителю сразу после проведения конкурса, придерживается Е.А. Суханов *(415). 

Согласно Закону самостоятельным  способом приватизации по-прежнему остается выкуп государственного или муниципального имущества, сданного в аренду. Он может  быть осуществлен по заявлению арендатора путем непосредственного выкупа имущества у публичного собственника, если в договоре аренды с правом выкупа, заключенном до 17 июля 1991 г.момента вступления в силу предыдущего Закона о приватизации, были установлены размер выкупа, сроки и порядок его внесения. Если все эти условия определены, то заключения отдельного договора купли-продажи не требуется (п. 15 постановления Пленума ВАС РФ от 2 декабря 1993 г. N 32 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий" *(416)). 

Если договор аренды с  правом выкупа был заключен до 17 июля 1991 г., но в нем отсутствовало хотя бы одно из перечисленных выше условий выкупа, приватизация проводится путем преобразования государственного или муниципального предприятия, чье имущество находится в аренде, в акционерное общество открытого типа с предоставлением арендатору права на первоочередное приобретение акций этого общества. Размер выкупа, сроки и порядок его внесения, а также условия приобретения указанных акций определяются Правительством РФ. 

Согласно п. 8 ст. 20 Закона приватизация отдельных видов государственного или муниципального имущества, которые  перечислены в Государственной  программе, программах приватизации субъектов  РФ или решениях муниципальных образований, может быть осуществлена путем аренды с правом выкупа, если об этом будет  принято решение работников государственного или муниципального предприятия. В  этом случае выкуп производится по рыночной стоимости, порядок определения  которой устанавливает Правительство  РФ.