Приватизация государственного и муниципального имущества

§ 3. Приватизация государственного и муниципального имущества  

1. Законодательство о  приватизации. В РФ законодательство  о приватизации начало складываться  в начале 90-х годов, когда были  приняты Законы РСФСР от 3 июля 1991 г. "О приватизации государственных  и муниципальных предприятий  в РСФСР"  *(375) и от 4 июля 1991 г. "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"  *(376). К этому моменту необходимость экономических преобразований в обществе в умах большинства людей стойко ассоциировалась с необходимостью реформирования огромного массива неэффективно используемой государственной собственности и передачей ее в частные руки. 

Поскольку законодательство о приватизации за эти годы менялось довольно часто, при разрешении конкретных споров о законности той или иной сделки приватизации нужно обязательно  учитывать момент, когда сделка состоялась. Он особенно важен при оценке приватизации государственных и муниципальных  предприятий. Дело в том, что в  соответствии со ст. 3 Закона от 3 июля 1991 г. приватизация указанных объектов могла проходить только после  принятия Государственной программы  приватизации, и таких программ за эти годы было принято несколько.  

Первая программа была утверждена Указом Президента РФ от 29 декабря 1991 г. "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных  предприятий" *(377). Ее сменила Государственная  программа приватизации государственных  и муниципальных предприятий  в Российской Федерации, утвержденная постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г. *(378). На смену ей пришли Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденная Указом Президента России от 24 декабря 1993 г. *(379), и Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденные Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. *(380).  

21 июля 1997 г. был принят  Федеральный закон "О приватизации  государственного имущества и  об основах приватизации муниципального  имущества в Российской Федерации" *(381), который отменил ранее действовавший  Закон о приватизации от 3 июля 1991 г. Статья 4 ныне действующего  закона также предусматривает  необходимость принятия Государственной  программы приватизации государственного  имущества. Впредь до ее принятия  Государственная программа приватизации  от 24 декабря 1993 г. и Основные  положения государственной программы  приватизации после 1 июля 1994 года  действуют в части, не противоречащей  Закону. 

Кроме перечисленных, к разряду  наиболее значимых актов (норм) о приватизации государственных и муниципальных  предприятий следует отнести  ст. 217 ГК 1994 г., Указы Президента РФ от 1 июля 1992 г. "Об организационных мерах  по преобразованию государственных  предприятий, добровольных объединений  государственных предприятий в  акционерные общества"  *(382), от 29 января 1992 г. "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий"  *(383), от 14 октября 1992 г. "О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду"  *(384) и другие акты. 

Отдельное место среди  иных федеральных правовых источников приватизации занимают распоряжения Государственного комитета РФ по управлению государственным  имуществом (в настоящее время - Министерство имущественных отношений РФ). Однако после 1 марта 1993 г. нормативные акты этих органов подлежат применению только при условии соблюдения процедуры  их государственной регистрации  в Минюсте РФ и процедуры опубликования *(385). 

Статьей 2 Закона о приватизации в состав законодательства о приватизации помимо федеральных законов и  иных правовых актов, включены также  законы и иные правовые акты субъектов  РФ. На практике эти акты чаще всего  принимаются в виде программ приватизации субъектов РФ, в которых проводится классификация принадлежащего им имущества, определяются сроки их приватизации и т.п. *(386). Самостоятельные нормативные  решения о приватизации принадлежащего им имущества вправе принимать и  муниципальные образования. 

В общем соотношение федерального и местного законодательства в области приватизации может быть сведено к следующему. Во-первых, законы и иные правовые акты субъектов РФ, а также решения органов местного самоуправления не могут противоречить Закону о приватизации и Государственной программе приватизации (п. 5 ст. 4 названного Закона). Во-вторых, Конституционный Суд РФ, исходя из содержания ст. 217 ГК, Закона о приватизации и Закона об общих принципах организации местного самоуправления, пришел к выводу, что федеральные законы могут устанавливать процедуру, форму и способы приватизации, но не перечень подлежащих приватизации объектов собственности *(387). 

В отношении объекта муниципальной  собственности Высший Арбитражный  Суд РФ данный вывод дополнил, указав, что до принятия нового Федерального закона о государственной программе  приватизации порядок и условия приватизации муниципального имущества, установленные Государственной программой приватизации от 24 декабря 1993 г. и Основными положениями государственной программы приватизации после 1 июля 1994 г., применяются, если органами местного самоуправления не установлено иное *(388). 

Законодательство о приватизации жилых помещений является более  компактным и в основном базируется на уже упоминавшемся Законе о  приватизации жилищного фонда, Законе об основах федеральной жилищной политики, ряде постановлений Конституционного Суда РФ. В частности, постановлением Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1998 г. *(389) признана не соответствующей  Конституции РФ ст. 4 Закона о приватизации жилищного фонда в части, ограничивающей приватизацию жилых помещений в  коммунальных квартирах государственного и муниципального жилищного фонда.  

В числе источников законодательства о приватизации земли может быть назван Закон РФ от 23 декабря 1992 г. "О  праве граждан Российской Федерации  на получение в частную собственность  и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства  и индивидуального жилищного  строительства" и другие акты. 

2. Цели приватизации. Как  уже отмечалось, основное назначение  приватизации состоит в том,  чтобы как можно большее количество  неэффективно используемой государственной  и муниципальной собственности  передать в частные руки, освободив  тем самым публичного собственника  от финансового бремени по  ее поддержанию. 

Применительно к приватизации предприятий эти цели были уточнены в одной из первых государственных  программ - Государственной программе  приватизации, утвержденной Верховным  Советом РФ 11 июня 1992 г. (п. 1), и сводились  к следующим: а) формированию слоя частных  собственников; б) повышению эффективности  деятельности предприятий путем  их приватизации; в) созданию конкурентной среды; г) привлечению иностранных  инвестиций в экономику страны; д) социальной защиты населения и развитию объектов социальной инфраструктуры за счет средств от приватизации. Эти цели остаются актуальными по сей день, поскольку целый ряд из них, как отмечается в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, до сих пор не достигнут. 

При приватизации жилья государство  ставило перед собой две главные  цели: а) оживить рынок жилья за счет граждан, получивших жилые помещения  в частную собственность; б) постепенно снять с бюджетов бремя расходов по содержанию этого дорогостоящего недвижимого имущества. Думается, что  оценка результатов приватизации в  этой области может быть дана более  оптимистическая, хотя и здесь конечная цель еще не достигнута, поскольку  большую часть бремени по содержанию жилищного фонда по-прежнему несут  на себе бюджеты всех уровней. 

3. Понятие и признаки  приватизации. Основные признаки  приватизации перечислены в ст. 217 ГК и могут быть сведены  к следующим: 

а) приватизируемое имущество  должно быть объектом государственной  или муниципальной собственности. Поэтому не является приватизацией, например, переход кооперативных  квартир в домах ЖСК в собственность  граждан или акционирование предприятия, созданного потребительским обществом. К таким случаям применимы  общие нормы гражданского права;  

б) покупатель приватизируемого имущества обязательно должен быть субъектом частной собственности. Поэтому переход государственного или муниципального имущества от одного государственного (муниципального) предприятия к другому приватизацией  не является; 

в) необходимость соблюдения особой публичной процедуры приватизации, предусмотренной законами о приватизации (процедуры подачи заявки, принятия решения о приватизации, об отказе в приватизации и т.д.). Не соблюдение этих правил может повлечь за собой  признание соответствующих сделок недействительными (п. 2 ст. 29 Закона о  приватизации). Именно наличие в  процедуре приватизации особого  публичного элемента заставляет законодателя при решении вопросов приобретения и прекращения права собственности  отдавать приоритет законам о  приватизации (ст. 217 ГК). При решении  же других вопросов должны применяться  общие нормы гражданского права *(390). 

В отдельных законодательных  актах содержатся дополнительные признаки приватизации того или иного имущества. Так, в соответствии со ст. 1 Закона о  приватизации обязательным признаком  приватизации признается ее возмездность. Это свидетельствует об окончательном завершении государственной политики бесплатной чековой приватизации, проводимой ранее в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1992 г. "О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации" *(391). Напротив, в соответствии со ст. 1 и 11 Закона о приватизации жилищного фонда основным признаком приватизации жилых помещений по-прежнему остается ее безвозмездный характер. 

С учетом сказанного можно  дать определение приватизации как  особого основания прекращения  права публичной собственности, состоящего в передаче государственного или муниципального имущества в  частные руки в порядке и способами, предусмотренными законами о приватизации.  

В литературе в качестве разновидности приватизации предприятий  нередко называется их коммерциализация *(392). Думается, что такой подход не совсем верен, так как в целом  ряде нормативных актов под коммерциализацией  понимается иное. Например, Указами Президента РФ от 25 ноября 1991 г. "О коммерциализации деятельности предприятий торговли в РСФСР"  *(393) и от 28 ноября 1991 г. "О коммерциализации деятельности предприятий бытового обслуживания в РСФСР"  *(394) предусматривалась необходимость выделения из состава арендных предприятий торговли и бытового обслуживания в виде торгов, трестов и т.п. их структурных подразделений с наделением последних правами юридического лица. Собственно, выделение структурных подразделений из состава предприятия и наделение их правами юридического лица - это и есть коммерциализация *(395). 

Другое дело, что чаще всего коммерциализация предприятия  проводилась одновременно с его  приватизацией, что находило отражение  даже в названиях правовых актов (см., например, Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа, утвержденное Указом Президента РФ от 1 июля 1992 г.) *(396). 

4. Объекты приватизации. Основными объектами приватизации  в настоящее время являются: 

а) предприятия, а также  иные имущественные комплексы (ст. 1 Закона о приватизации). К сожалению, ст. 3 Закона о приватизации исключила  земельные участки, расположенные  под приватизируемыми предприятиями, из числа объектов приватизации, осуществляемой по данному Закону. В результате судьба этих участков оказалась как  бы в "подвешенном" состоянии, поскольку  специальные законы об их приватизации до сих пор не приняты. На необходимость  возврата к приватизации предприятия  как единого имущественного комплекса, включающего в себя земельный  участок, на котором оно расположено, указывается в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации; 

б) объекты недвижимости, в том числе в виде сданных  в аренду объектов нежилого фонда: зданий, строений, сооружений, помещений, включая  встроенно-пристроенные нежилые помещения  в жилых домах (гл. 4 Основных положений  государственной программы приватизации государственных и муниципальных  предприятий в РФ после 1 июля 1994 г. с учетом определения Конституционного Суда РФ от 15 июня 1999 г. *(397); 

в) занимаемые гражданами жилые  помещения в составе государственного и муниципального жилищного фонда (Закон о приватизации жилищного  фонда, Закон об основах федеральной  жилищной политики); 

г) земельные участки, передаваемые в собственность граждан по основаниям, предусмотренным специальными законами *(398); 

д) акции акционерных обществ, созданных в процессе приватизации (ст. 16 Закона о приватизации). 

В ст. 3 Закона о приватизации содержится перечень имущества, приватизация которого должна проводиться на базе иных федеральных законов. Сюда отнесены природные ресурсы, имущество государственного резерва, имущество, находящееся за рубежом, объекты историко-культурного  наследия и природные объекты  и т.п. 

К сожалению, большинство  из этих законов до сих пор не принято. Поэтому впредь до их принятия необходимо руководствоваться актами, принятыми по этим вопросам ранее. Например, при приватизации недвижимых памятников истории и культуры следует применять  Указ Президента РФ от 26 ноября 1994 г. "О  приватизации в Российской Федерации  недвижимых памятников истории и  культуры местного значения" (в редакции Указа Президента РФ от 20 февраля 1995 г.) *(399); объектов федеральной собственности, расположенной за рубежом, - постановление  Правительства РФ от 5 января 1995 г. "Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом" *(400) с  учетом Указа Президента РФ от 23 октября 2000 г. *(401) и т.д.