Процедура прекращения и приостановления действий международных договоров: проблемы и пути их решения

В соответствии с Венской  конвенцией о праве международных  договоров 1969 г. прекращение договора или выход из него могут иметь место⁶:

1) в соответствии с  положениями договора или

2) в любое время с  согласия всех участников по  консультации с договаривающимися  государствами и договаривающимися  организациями;

3) в случае сокращения  числа участников многостороннего  договора, в результате которого  оно становится меньше числа,  необходимого для вступления  договора в силу;

4) в порядке денонсации  договора или выхода из договора, не содержащего положений о  его прекращении, денонсации или  выходе из него.

Необоснованный отказ  от договора не влечет за собой его  прекращения. В решении по делу «Венгрия против Словакии» Международный суд определил, что «нотификация Венгрии о прекращении (договора)... не имела юридического значения для прекращения Договора 1977 года и связанных с ним актов».

Основанием для прекращения  договора может быть лишь серьезное  нарушение его основных положений. Иные нарушения порождают правоотношения ответственности, но не аннулируют договор. Международный суд подтвердил, что только серьезное «нарушение самого договора государством-стороной в договоре дает другой стороне основание для прекращения договора». Иные нарушения «могут оправдывать принятие определенных мер, включая контрмеры, пострадавшим государством, но не являются основанием для прекращения согласно праву договоров».

Особое положение занимают договоры о правах человека, а также  соответствующие положения в  других договорах. Никакое нарушение  такого рода договора не может служить  основанием для отказа от него. Международный  суд признал, что право прекращения  на основании нарушения не относится к договорным «постановлениям, касающимся защиты человека».

Понятие «невозможность исполнения» предельно ограничено по сравнению с общим принципом права: при невозможности исполнения закон освобождает от обязательства (quia implementia exusat legem). В международном праве речь идет лишь о случаях безвозвратного исчезновения объекта, необходимого для выполнения договора. Даже состояние необходимости не дает оснований для прекращения договора. Международный суд определил, что состояние необходимости «не является основанием для прекращения договора. На него можно ссылаться лишь для избежания ответственности... договор может не действовать в то время, когда продолжает существовать состояние необходимости... но, если стороны по взаимному соглашению не прекратят договор, он будет продолжать существовать»⁷.

Оговорка о неизменности обстоятельств (clausula rebus sic stantibus) хорошо известна международной практике⁸. Она означает, что договоры заключаются при подразумеваемом признании оговорки относительно того, что они могут быть прекращены при коренном изменении обстоятельств. Это основание было активно использовано новыми независимыми государствами для отказа от навязанных им в прошлом колониальных договоров. Их представители высоко оценили соответствующие положения проекта статей о праве договоров, подготовленных Комиссией международного права.

Учитывая многочисленные случаи злоупотребления оговоркой  и ее недостаточную определенность, Венские конвенции о праве  международных договоров 1969 г. и 1986 г. не подтверждают ее существования. Они  запрещают отказ от договора на основании  коренного изменения обстоятельств, за исключением двух случаев:

а) если наличие таких обстоятельств составляет существенное основание согласия участников на обязательность для них договора;

б) если последствия изменения обстоятельств коренным образом изменяют сферу действия договора (ст. 62).

Столь ограниченное определение  изменения обстоятельств как  основания, дающего право на прекращение  договора, привело к тому, что  обычно на изменение обстоятельств  ссылаются как на основание для пересмотра, а не аннулирования договора.

В годы холодной войны в  договоры, касающиеся безопасности, стали  включать постановления о возможности  выхода, если исключительные обстоятельства поставят под угрозу высшие интересы страны⁹. Это положение хорошо известно практике прошлого. В последние годы оно не раз подтверждалось государственными деятелями США. Однако ранее оно не оформлялось договорами¹⁰.

Прекращение договора означает прекращение существования созданных  им норм, несмотря на тот факт, что  многие договоры влекут за собой определенные юридические последствия. Так, по общему правилу, если обратное не предусмотрено  конкретным международным договором  или законом, возникшие в результате выполнения договора права, обязанности  или юридическое положение участников сохраняют свою силу.

С момента прекращения  договора его положения перестают  быть частью правовой системы государства. Если государство денонсирует многосторонний договор, то он прекращает свое действие для него в соответствии с договорными  постановлениями о денонсации. Между  остальными участниками международный  договор продолжает действовать  вплоть до момента его прекращения  или приостановления действия договора.

Таким образом, положения  прекратившего действие договора не подлежат применению органами государства, если иное не установлено в самом  договоре или другом соглашении данной страны.

Прекращение договора освобождает  участников от обязанности выполнять  его постановления, но не влияет на права и обязанности, обретенные в результате выполнения договора.

§3 Основания приостановления  действия международных договоров

От прекращения международного договора следует отличать приостановление  действия международного договора. Последнее  представляет собой перерыв в  действии договора на какой-то период времени. Приостановление действия международного договора возможно в  соответствии с положениями самого договора и нормами международного права.

В соответствии с Венской  конвенцией о праве международных  договоров 1969 г. приостановление действия договора в отношении всех участников или в отношении какого-либо отдельного участника возможно¹¹:

1) в соответствии с  положениями договора или

2) в любое время с  согласия всех участников по  консультации с договаривающимися  государствами и договаривающимися  организациями.

Также возможно приостановление  действия многостороннего договора по соглашению только между некоторыми участниками, если возможность такого приостановления предусматривается  договором или указанное приостановление  не запрещается договором и не влияет ни на пользование другими  участниками своими правами, вытекающими  из данного договора, ни на выполнение ими своих обязательств, а также  не является несовместимым с объектом и целями договора.

Венская конвенция о праве  международных договоров 1969 г. устанавливает  следующие основания прекращения  международного договора или приостановления его действия¹²:

1) существенное нарушение как двустороннего договора, так и многостороннего договора одним из его участников. В первом случае другой участник имеет право ссылаться на это нарушение как на основание для прекращения договора или приостановления его действия в целом или в части. Во втором - другие участники договора, согласно соглашению, достигнутому единогласно, имеют право приостановить действие договора в целом или в части или прекратить его. Под существенным нарушением договора следует понимать:

a) такой отказ от договора, который не допускается настоящей  Конвенцией, или

б) нарушение положения, имеющего существенное значение для осуществления объекта и целей договора;

2) последующая невозможность  выполнения, означающая, что участник  договора вправе ссылаться на  невозможность выполнения договора  как на основание для прекращения договора или выхода из него, если эта невозможность является следствием безвозвратного исчезновения или уничтожения объекта, необходимого для выполнения договора. Если такая невозможность является временной, на нее можно ссылаться как на основание лишь для приостановления действия договора. Тем не менее участник не вправе ссылаться на невозможность выполнения как на основание для прекращения договора, выхода из него или приостановления его действия, если эта невозможность является результатом нарушения этим участником либо обязательства по договору, либо иного международного обязательства, взятого им на себя по отношению к любому другому участнику договора;

3) коренное изменение  обстоятельств, т.е. такое изменение,  которое произошло в отношении  обстоятельств, существовавших при  заключении договора, и которое  не предвиделось участниками.  Нельзя ссылаться на коренное  изменение обстоятельств как  на основание для прекращения договора или выхода из него, за исключением тех случаев, когда:

a) наличие таких обстоятельств  составляло существенное основание  согласия участников на обязательность  для них договора, и

б) последствие изменения обстоятельств коренным образом изменяет сферу действия обязательств, все еще подлежащих выполнению по договору. Причем на коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться как на основание для прекращения договора или выхода из договора между двумя или более государствами и одной или несколькими международными организациями, если договор устанавливает границу. Также на коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться как на основание для прекращения договора или выхода из него, если такое коренное изменение, на которое ссылается участник договора, является результатом нарушения этим участником либо обязательств по договору, либо иного международного обязательства, взятого им на себя по отношению к любому другому участнику договора;

4) разрыв дипломатических  или консульских отношений между  государствами - участниками договора  между двумя или более государствами  и одной или несколькими международными  организациями по общему правилу  не влияет на правовые отношения,  установленные между этими государствами  договором, за исключением случаев,  когда наличие дипломатических  или консульских отношений необходимо  для выполнения договора;

5) возникновение новой  императивной нормы общего международного  права (jus cogens), последствием чего может быть прекращение любого существующего договора, который оказывается в противоречии с этой нормой.

Принято считать, что на время  приостановления действия договора участники не могут пользоваться вытекающими из него правами и не обязаны выполнять соответствующие обязательства, если иное не установлено в самом договоре или другом соглашении государства. В остальном установленные договором правовые отношения сохраняют свою силу. По общему правилу нормы приостановленного договора не исключаются из национальной правовой системы, но приостанавливают свое действие и не подлежат применению. Возможно и частичное приостановление международного договора в зависимости от пожеланий его сторон.

Приостановление, как это  указывается в литературе, не должно использоваться для прекращения  договора. Поэтому в период приостановления  действия договора органы государственной  власти обязаны не совершать действий, способных помешать возобновлению  действия договора, иначе это, безусловно, способно повлиять на добросовестность выполнения взятого на себя государством международного обязательства.

Приостановление временно освобождает  участников от обязанности выполнять  договор, не влияет на приобретенные  права и обязанности. Участники  должны воздерживаться от действий, которые  сделали бы возобновление договора невозможным¹³.

В последнее время все  чаще встречаются случаи прекращения  и приостановления действия договоров  в соответствии с решениями международных  организаций, обычно в качестве санкций  за нарушение международного права. В обязательных решениях Совета Безопасности ООН в отношении Ирака содержалось  требование к государствам осуществлять определенные меры независимо от их договорных обязательств в отношении Ирака¹⁴.

Подобный подход может  быть применен и при рассмотрении вопроса об исключении государства  из международной организации за нарушение ее устава. Представляет интерес положение европейской  Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.¹⁵, согласно которому прекращение членства в Совете автоматически прекращает участие в Конвенции (п. 3 ст. 65).

Прекращение или приостановление  действия отдельных положений возможно лишь тогда, когда это предусмотрено  договором или согласовано между  сторонами. Так, Соглашение о создании СНГ допускает приостановление  или отмену определенных положений.

Решение о прекращении  и приостановлении действия договоров  принимается высшими органами исполнительной и законодательной власти. Согласно Закону о международных договорах  РФ прекращение или приостановление  действия ратифицированных договоров  оформляется законом (ч. 3 ст. 37). МИД  публикует об этом официальные сообщения.