Понятие мигранта и основные категории мигрантов

НЕГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО  ПРОФЕССИОНАЛЬНО ОБРАЗОВАНИЯ 
 

МОСКОВСКИЙ  НАЛОГОВЫЙ ИНСТИТУТ 
 

Кафедра: Гражданско-правовая 

Дисциплина: Миграционное право 
 
 
 

Реферат 

на тему:

   Понятие мигранта и основные категории мигрантов 
 
 
 
 
 
 

 
 
 
 
 
 
 
 

Москва 2011

 

   

Становление и  развитие миграционного законодательства требует создания адекватного понятийного  аппарата. Отсутствие нормативно закрепленного  понятия и унифицированной классификации  категорий мигрантов не препятствует их применению в двусторонних и многосторонних международных соглашениях с  участием Российской Федерации, в подзаконных  актах федерального уровня, нормативных  правовых актах субъектов Российской Федерации, но в то же время влечет трудности в осуществлении миграционного  контроля, единообразном правовом регулировании  их статуса.

   

До сих пор  понятие “мигрант” не выработано ни в международном праве, ни в  российской правовой системе. В основе большинства существующих определений  лежит понимание миграции как  определенного вида перемещения, движения населения, а мигранта – как лица, совершающего это перемещение. При  этом выделяется несколько видов  подобного перемещения: социальное, территориальное, естественное, профессиональное, отраслевое, механическое и иные. Однако следует согласиться с Л.Л. Рыбаковским, что в определениях, в которых  миграция приравнивается к различным  видам движения населения, смешиваются  различные явления: перемещение  людей по территории и перемещение  людей по образовательным группам, профессиям, отраслям, предприятиям и т.д. Учитывая, что формулируемое понятие будет использоваться применительно к целям правового регулирования миграционной сферы и правового статуса мигранта, в первую очередь интерес представляет территориальное (географическое) перемещение населения. Более того, важно не столько само перемещение мигранта, сколько правовые последствия этого перемещения. В частности, если говорить о международных мигрантах, то после пересечения государственной границы они становятся обладателями двойственного правового статуса: сохраняя права и обязанности, принадлежащие им как гражданам определенной страны, они находятся одновременно под юрисдикцией государства въезда. В связи с этим представляется важным определить территориальную единицу, при пересечении границы которой лицо будет признаваться мигрантом. Для международных мигрантов такой будет являться внешняя граница конкретного государства. По отношению к внутренним мигрантам в рекомендациях ООН предлагается использовать следующий подход: внутренние мигранты – лица, которые обычно проживают в какой-то конкретной географической зоне и которые ранее проживали в другой географической зоне страны, при этом географической зоной принято считать наименьшую единицу административно-территориального деления. Тем не менее применительно к России речь должна вестись, скорее, о границах муниципального образования, а не наименьшей административно-территориальной единицы. В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”  органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Исходя из данной нормы, существует потенциальная возможность предоставления дополнительных льгот для мигрантов в пределах муниципального образования, обладающего соответствующими финансовыми возможностями. Таким образом, правовое регулирование статуса перемещающихся лиц – российских граждан может быть отличным в разных муниципальных образованиях. Однако учитывая, что на практике наличие особенностей в регулировании статуса мигранта на уровне отдельных муниципальных образований является, скорее, редким исключением, лицо целесообразно считать внутренним мигрантом при его перемещении через границу субъекта РФ.

   

В Российской Федерации  не раз предпринимались попытки  закрепить понятие мигранта на федеральном  уровне. Так, например, в 2004 г. Государственным Советом – Хасэ Республики Адыгея и Законодательным Собранием Краснодарского края в Государственную Думу ФС РФ был внесен проект Федерального закона N 37040-3 “О миграции в Российской Федерации”. В соответствии со ст. 1 законопроекта под мигрантом предлагалось понимать лицо, совершающее перемещение на новое место проживания (временное или постоянное). Аналогичное определение было закреплено ранее в утвержденной Правительством РФ Федеральной миграционной программе на 1998 – 2000 гг. Однако данный законопроект после прохождения первого чтения в Государственной Думе Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендовал отклонить. В заключении Комитета среди оснований для отклонения было указано несоответствие ряда определений (в том числе предложенного понятия “мигрант”) российскому и международному законодательству.

   

На момент внесения законопроекта действовало решение  Экономического Суда Содружества Независимых  Государств от 11 сентября 1996 г. N С-1/14-96 “О толковании понятий “беженец”, “мигрант” и “вынужденный переселенец” применительно к Соглашению о  помощи беженцам и вынужденным переселенцам, заключенному 24 сентября 1993 г. в Москве”. В своем решении Суд указал, что в соответствии с общим  значением понятие “мигрант”  означает лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и  пространственных границ. Такое же определение использовано в Постановлении  Правительства Москвы от 28 июня 2005 г. N 482-ПП “О Концепции демографического развития города Москвы”. Однако следует согласиться с мнением ученых, считающих данное определение чрезмерно широким: “Само понятие “миграция” не поддается определению, если предположить, что переселение осуществляется “вне зависимости от пространственных границ”. В широком смысле понятие “мигрант”, несомненно, включает лиц, осуществляющих любые пространственные перемещения. Но в случае, если указанное понятие принимается с целью определения круга лиц, на которых будет распространяться миграционная политика и которым предполагается предоставить особый правовой статус, определение необходимо сузить за счет введения дополнительных критериев.

   

Анализируя зарубежный опыт, можно указать три основных критерия, применяемых для определения  мигрантов: место рождения, гражданство  и место проживания. Реже применяется  критерий этнической принадлежности, задаются дополнительные вопросы о  цели пребывания, наличии множественности  гражданства, основаниях его приобретения, стране рождения родителей.

   

Критерий места  рождения является одним из наиболее распространенных при оценке числа  международных мигрантов: его применяют 158 государств из 228. Несмотря на то, что критерий страны рождения является объективным и не может быть изменен, при его применении в ряде ситуаций могут возникнуть сложности, например, при последовавшем изменении границ. Другая проблема заключается в нецелесообразности его применения без введения дополнительных критериев, поскольку тогда в качестве мигрантов могут быть учтены граждане самого государства прибытия. Как справедливо утверждает М.Л. Тюркин, отсутствуют гарантии, что иностранцы, учтенные в данной стране, должны в нее обязательно мигрировать, это зависит от института предоставления в ней гражданства.

   

Критерий гражданства, как и предыдущий, является объективным, но в то же время нестабильным –  гражданство лица может быть изменено. Данный критерий, являясь правовым, наиболее предпочтителен при определении  международных мигрантов. При его  использовании возникает необходимость  в дополнительном правовом регулировании  статуса лиц, имеющих множественное  гражданство либо вообще его не имеющих.

   

Критерий места  жительства также является весьма распространенным. Его преимущество заключается в  том, что он может применяться  для определения не только международных  мигрантов, но и внутренних. Именно этот критерий предлагается использовать в рекомендациях ООН: международным мигрантом предлагается считать любое лицо, которое сменило место своего обычного жительства. Основная проблема, возникающая при применении данного понятия, состоит в сложности определения места обычного жительства. Необходимо учитывать, что юридическое закрепление факта проживания лица в определенном месте не означает его фактического проживания там. Поэтому в рекомендациях конференции европейских статистиков было предложено использовать фактический, а не юридический подход и, соответственно, под местом обычного жительства понимать место, где лицо проводит ежесуточно большую часть своего ночного отдыха. В то же время очевидна практическая сложность установления фактического проживания лица в конкретном месте. Возникает необходимость в дополнительном правовом регулировании статуса лиц, работающих либо периодически проживающих в другом населенном пункте, студентов, военнослужащих, а также лиц, ведущих кочевой образ жизни. В связи с этим необходимо определить минимальный период проживания в конкретном месте для получения статуса постоянного жителя (в странах, использующих фактический подход, это время составляет от трех месяцев до одного года). В Российской Федерации использован юридический подход к определению постоянного места жительства. В соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ “О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации” место жительства иностранного гражданина или лица без гражданства – жилое помещение, по адресу которого иностранный гражданин или лицо без гражданства зарегистрированы в установленном Законом порядке. Одновременно дано понятие места пребывания – это жилое помещение, не являющееся местом жительства, а также иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранный гражданин или лицо без гражданства находятся и (или) по адресу которых иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежат постановке на учет по месту пребывания в установленном Законом порядке.

   

Более редким, но также используемым критерием является этническая принадлежность. Среди главных  недостатков данного критерия следует  назвать субъективность, а также  сложность в ее определении. Для  таких многонациональных государств, как Россия, использование этнического  критерия, на наш взгляд, не является целесообразным. В соответствии с  ч. 1 ст. 26 Конституции РФ определение  и указание национальной принадлежности является правом, а не обязанностью. Следовательно, в случае отказа лица от определения своей национальной принадлежности признать его мигрантом  по указанному критерию будет невозможно.

   

Следует отметить, что имеет значение определение  не только понятия мигранта, но и  его отдельных категорий, поскольку  миграционная политика не может быть одинаковой для всех видов мигрантов. Дифференцированный подход Российского  государства к решению проблем  различных категорий мигрантов  закреплен, например, в Концепции  регулирования миграционных процессов  в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р

   

Одна из первых российских классификаций категорий  мигрантов была закреплена на подзаконном  уровне в Федеральной миграционной программе, утвержденной Указом Президента РФ от 9 августа 1994 г. N 1668 (далее –  Указ Президента РФ от 9 августа 1994 г.). Но следует сразу оговориться, что в данном акте были классифицированы не мигранты, а субъекты миграции, под которыми подразумевались различные категории мигрантов, имеющие ряд общих признаков или являющиеся носителями определенных свойств. В соответствии с Указом в миграционном потоке выделялось шесть категорий субъектов миграции: субъекты внешней миграции; субъекты вынужденной миграции; субъекты внутренней социально-экономической миграции; субъекты незаконной миграции; лица, в отношении которых применяются ограничения на право въезда и пребывания в Российской Федерации; субъекты внешней трудовой миграции.

   

В данной классификации  не был выдержан системный подход в определении отдельных категорий  мигрантов. В результате одно и то же лицо могло одновременно относиться к различным группам субъектов  миграции. Например, трудящийся-мигрант  являлся как субъектом внешней  трудовой миграции, так и внешней  миграции, хотя было бы целесообразным предусмотреть категорию трудящихся-мигрантов  в числе субъектов внешней  миграции. В этом отношении представляется более верной позиция, изложенная в  Постановлении Администрации Новосибирской  области от 27 октября 1995 г. N 433 “Об  областной миграционной программе”. Согласно ей внешняя трудовая миграция закреплена в качестве составной  части внешней (международной) миграции. В числе недостатков классификации, предложенной в Указе Президента РФ от 9 августа 1994 г., можно также  назвать чрезмерно узкое понимание  категории иммигрантов: первоначально  в нее включались только иностранцы, прибывающие или желающие прибыть  в Россию в поисках убежища (в  том числе беженцы и лица, ходатайствующие  о признании беженцами). По сути, иммигранты отождествлялись с субъектами вынужденной миграции, к числу  которых также относились лица, ищущие убежища на территории России.

   

Классификация субъектов миграции, приведенная  в Указе Президента РФ от 9 августа 1994 г., была положена в основу утвержденной Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. N 1414 Федеральной миграционной программы на 1998 – 2000 гг. В данной Программе понятие “субъект миграции” было заменено понятием “мигрант”. По аналогии были сохранены шесть категорий мигрантов. Категория “субъекты внутренней социально-экономической миграции” заменена на “субъекты внутренней миграции”, в число которых были дополнительно включены лица, не имеющие законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации и осуществляющие перемещения по ней. Кроме того, был расширен круг лиц, в отношении которых применяются ограничения на право въезда и пребывания в РФ, а также лиц, подпадающих под категорию иммигрантов. Следует отметить, что в настоящее время применяется множество подходов для определения понятия “иммигрант”, но наиболее распространенными являются следующие: лица, рожденные за границей (имеющие обычное место жительства в данной стране, но родившиеся за пределами этой страны) и иностранцы (лица, имеющие место жительства в данной стране, но не являющиеся ее гражданами). Именно второй подход был применен для определения понятия “иммигрант” в тексте Федеральной миграционной программы на 1998 – 2000 гг. Однако после окончания срока действия Программы новые нормативные акты, устанавливающие классификацию мигрантов, не принимались.

   

На международном  уровне, в частности, документах ООН, выделяются пять основных категорий международных мигрантов. В их числе следует назвать иностранцев, которым разрешено пребывание в стране с целью получения образования или профессионального обучения; воссоединения или создания семьи; работы (трудящиеся-мигранты, в том числе работающие по контракту, выполняющие определенный проект, временные трудящиеся-мигранты, родственники трудящихся-мигрантов); иммигрантов (мигранты, прибывшие по семейным связям, этнические мигранты, мигранты с правом свободного устройства, мигранты-пенсионеры); иностранцев, которым разрешено пребывание по гуманитарным причинам (беженцы, ищущие убежища, иностранцы, которым предоставлен статус временной защиты, и лица, которым разрешено пребывание по гуманитарным соображениям).

   

В.А. Ионцев отмечает неполноту данной классификации  и предлагает ее расширенный вариант. Он выделяет две основные укрупненные группы международных мигрантов: прибывающие и выбывающие. В каждую из этих групп включается десять следующих категорий: безвозвратные мигранты, долгосрочные или постоянные мигранты, мигранты-сезонники, приграничные рабочие, циркулярные мигранты, нелегальные мигранты, вынужденные мигранты, дипломаты и иные правительственные чиновники (в том числе военные), кочевники, паломники, туристы и экскурсанты. При этом к долгосрочным мигрантам относятся трудящиеся-мигранты, студенты, стажеры, иждивенцы и т.д. В число вынужденных мигрантов включаются беженцы, лица, ищущие убежище, “гуманитарные” мигранты. Примером циркулярных мигрантов являются “бизнес-мигранты” и “челночные” мигранты. Приведенная классификация международных мигрантов признана на сегодняшний день одной из наиболее полных.