Парламент Великобритании

Члены парламента не видят текста законопроекта вплоть до момента его представления.

Законодательная инициатива в Великобритании принад­лежит только членам парламента. Согласно действующей процедуре, законопроект вносится в общем порядке, неза­висимо от того, является ли вносящий членом правительст­ва. Министр, когда вносит законопроект, формально делает это не в своем качестве члена правительства, а как член парламента. Правительственный билль вносятся тем мини­стром, который отвечает за его разработку и прохождение в палате.

Всякое законодательное предложение должно быть обле­чено в форму законопроекта (билля), причем представляе­мый в парламент законопроект должен быть непременно правильно оформлен. Этому придается особое значение.

Порядок внесения билля в палату носит наименование первого чтения. Это чисто формальная стадия, не предре­шающая успеха законопроекта в дальнейшем. Процедура первого чтения состоит в следующем. Член палаты, жела­ющий внести законопроект, делает уведомление спикеру о своем намерении. Когда спикер называет его фами­лию, он вручает клерку палаты так называемый “фиктив­ный билль”, то есть лист бумаги, в котором указывается короткое и длинное название билля, фамилия депутата, внесшего законопроект, и тех депутатов, которые высту­пают в качестве поручителей по законопроекту (не менее 12 членов палаты). Клерк зачитывает краткое название законопроекта, называет день для второго чтения и отдает распоряжение о напечатании законопроекта. Как правило, на этой стадии не происходит обсуждения билля. Пра­вительство прилагает к биллю короткую объяснительную записку.

Почти все время палаты (90%) занято рассмотрением за­конопроектов, вносимых правительством. Для обсуждения законопроектов рядовых членов выделяется строго опреде­ленное время (12 пятниц в сессию).

Особенности рассмотрения финансовых законопроек­тов, Процесс прохождения законопроектов, связанных с расходованием или собиранием средств государственной казны, имеет ряд особенностей. За палатой общин признано исключительное право осуществлять контроль над фи­нансами. Билль о правах 1689 г. установил, что “взимание сборов в пользу и распоряжение короны, в силу якобы прерогативы, без согласия парламента и на более долгое время и иным порядком, чем это установлено парламен­том, незаконно”. Принцип, требующий согласия парламен­та на расходование правительством государственных средств, утвердился в XVII в. Он развился из обычая, предписывающего парламенту принимать ежегодно законы о расходовании государственных средств. В то же время утвердились конституционные принципы, которые переда­вали палате общин “контроль кошелька”. Правительство не имеет право расходовать государственные средства и вво­дить налоги без согласия парламента. Финансовое законо­дательство — исключительная прерогатива палаты общин. Финансовые предложения правительства должны быть при­няты ею, и финансовые билли могут быть внесены только в палату общин. Однако право определять финансовую политику и распоряжаться государственными финансами в пределах средств, вотированных парламентом, принадле­жит правительству. Ему же принадлежит инициатива в финансовых вопросах. Право внесения в палату общин за­конодательного предложения о расходовании денежных средств и налогообложении принадлежит исключительно правительству.

Дебаты по финансовому законодательству используются палатой для проведения дебатов по тем или иным вопросам правительственной политики. Право выбора предмета об­суждения в большинстве случаев предоставляется оппози­ции.

Особенности рассмотрения частных законопроектов заключаются прежде всего в том, что инициаторами таких предложений могут быть любые лица, и соответственно ча­стные законопроекты вносятся в парламент не депутатами, а заинтересованной стороной. Инициаторы билля составляют петицию, обосновывающую необходимость его принятия. За­конопроект должен быть опубликован в официальном изда­нии (“Лондон газетт”). Возражения против законопроекта также подаются в форме петиции. Обычно в парламенте вместо инициаторов и оппонентов частного законопроекта выступают их представители.

Частный законопроект проходит первое и второе чтения. Наиболее существенная стадия — обсуждение в комитете палаты по частным законопроектам. Заседание комитета на­поминает судебное заседание. Затем частный законопроект представляется палате и проходит те же стадии, что и пуб­личный билль.

Делегированное законодательство. Парламент — вер­ховное законодательное учреждение, и ни один орган не мо­жет законодательствовать без его уполномочия. Парламент вправе передать кому угодно любые свои полномочия, в том числе и законодательные, оставляя за собой лишь общий контроль над их осуществлением. Издаваемые правительст­вом на основании законов постановления называются поэто­му актами делегированного законодательства.

Контроль палаты общин над актами делегированного за­конодательства осуществляется на основании Закона об из­даваемых на основании статутов постановлениях 1946 г. Уполномочивающий закон предусматривает, что акт делеги­рованного законодательства должен быть представлен в пар­ламент в соответствии с процедурой, установленной зако­ном. Согласно закону, акты делегированного законодатель­ства могут представляться в палату общин либо до вступления в силу, либо после вступления в силу, в зависи­мости от того, что предусмотрено в уполномочивающем за­коне.

В палате общин существует специальный комитет по де­легированному законодательству, проверяющий те билли, которые были внесены в палату общин. Члены палаты уча­ствуют также в работе объединенного комитета по проверке актов делегированного законодательства. Комитеты изучают постановления с точки зрения их соответствия закону, на ос­новании которого они были изданы, и представляют палатам доклады о тех актах, которые считают заслуживающими внимания[10].

Контроль над правительством

Контроль над правительством — вторая главная функция палаты общин. Прежде чем рассмотреть различные формы парламентского контроля над правительством, остановимся вкратце на вопросе о роли палаты общин в формировании и реорганизации правительства.

Формально назначение премьер-министра — прерогати­ва королевы. Практически она должна остановиться свой вы­бор на лице, способном обеспечить поддержку большинства в палате общин. Обычно им становится лидер партии, побе­дившей на парламентских выборах и имеющей большинство мест в палате общин.

   Что касается формирования правительства, то палата об­щин не принимает непосредственного участия в подборе кан­дидатур, не обсуждает, на какие посты кого назначить. На­значение и смещение министров — дискреционное право премьер-министра, ибо существует конституционное согла­шение о том, что королева при осуществлении своей преро­гативы назначать и смещать министров должна действовать по совету премьер-министра. Премьер-министр подбирает членов правительства из числа руководителей партии боль­шинства. Членами правительства должны быть депутаты па­латы общин или лорды. В основном это члены палаты общин и лишь несколько — члены палаты лордов.

Премьер-министр не обязан представлять на одобрение палаты общин список членов сформированного им прави­тельства. Он не обязан также представлять на одобрение па­латы решение о производимых им перестановках в прави­тельстве.

    Парламентская ответственность правительства — стер­жень всей системы контроля. В Великобритании существу­ет система парламентарного (ответственного) правления. Это значит, что правительство формируется из числа чле­нов парламента, несет ответственность перед парламентом (в этом случае под парламентом понимается только палата общин) и в случае вотума недоверия должно уйти в от­ставку. Правительство несет коллективную ответствен­ность перед парламентом. Вотум недоверия, вынесенный одному министру, обычно рассматривается как отказ в до­верии правительству в целом. Этот акт, влекущий ответст­венность, может касаться неодобрения палатой либо общей политики правительства, либо какой-либо отдельной его меры. Основанием, влекущим ответственность, может быть также поражение правительства при голосовании по тому или иному мероприятию, предложенному правительством, либо, наоборот, одобрение меры, против которой прави­тельство возражает.

В случае поражения в палате общин, за которым должна последовать отставка, правительство имеет право распустить парламент и назначить новые выборы. В английской полити­ческой практике, однако, вотум недоверия — явление, чрез­вычайно редкое. В нынешнем веке имелось всего два таких случая и оба они касались необычной для парламента ситу­ации, когда правительство не имело большинства в палате и было образовано правительство меньшинства (это случилось в 1924 г. и апреле 1979 г.).

    Оппозиция часто вносит в палату общин предложение о вотуме недоверия, но оно отклоняется партийным большин­ством, поддерживающим правительство. Вопрос о том, явля­ется ли поражение в палате достаточно серьезным, чтобы по­влечь за собой уход в отставку и роспуск парламента, реша­ет премьер-министр.

Глава VI. Палата лордов

Порядок образования. Палата лордов формируется на не­выборной основе. Членство в ней связывается с получением дворянского титула, дающего право быть членом палаты лордов. Среди членов палаты — 1195 герцогов, маркизов, графов, виконтов, баронов, имена которых вписаны в так на­зываемую “золотую книгу” английского дворянства. Это пэ­ры парламента. Они подразделяются на духовных и свет­ских, потомственных и пожизненных.

К числу духовных лордов относятся 26 архиепископов и епископов, право которых быть членами палаты связывается с пребыванием их в соответствующей должности.

Все остальные члены палаты относятся к категории свет­ских. Основную группу составляют те светские пэры, право которых быть членами палаты переходит по наследству. В палате — 789 потомственных пэров и пэресс.

В палате имеется 359 пожизненных пэров и пэресс. Большинство из них — это политические и партийные де­ятели, либо высшие военнослужащие и чиновники, вышед­шие в отставку, либо руководители крупных государствен­ных или частных предприятий, выдающиеся ученые, проф­союзные деятели,  известные актеры. Звание пэра предоставляется за заслуги в общественной и политической деятельности.

Одиннадцать членов палаты — лорды-юристы (ординар­ные лорды по апелляциям). Они назначаются из числа лиц, занимавших или занимающих высокие судейские должно­сти, для оказания помощи палате при решении судебных дел.

В палате лордов, как и в палате общин, также существует деление на партийные группы, но его влияние не столь зна­чительно, как в палате общин. Лорды более независимы от партий и избирателей и меньше связаны партийной дисцип­линой. В последние годы в связи с возрастанием роли пожиз­ненных пэров палата претендует на роль форума, аккуму­лирующего в себе богатый опыт и специальные знания и представляющего важное и полезное дополнение выборной палаты общин.

Должностные лица палаты лордов. Председатель пала­ты — лорд-канцлер. Его статус и роль в палате значитель­но отличаются от того положения, какое занимает спикер в палате общин. Лорд-канцлер — член кабинета и назна­чается лично премьер-министром. Он является также гла­вой судебной системы страны. В палате лордов он прини­мает участие в дебатах и голосовании. Заседания в палате лордов не столь стеснены правилами парламентской проце­дуры, и лорду-канцлеру не приходится часто вмешиваться в порядок ведения дебатов. Он не выносит решений отно­сительно правил процедуры, и в случае возникновения со­ответствующих вопросов палата обращается не к нему, а к лидеру палаты.

В палате лордов имеются лорд-председатель комитетов и его заместитель, которые председательствуют вместо лорда-канцлера, когда палата преобразуется в заседание комитета всей палаты (при рассмотрении законопроектов в стадии ко­митета). Они назначаются палатой ежегодно в начале сес­сии.

Постоянным должностным лицом палаты лордов являет­ся клерк, полномочия которого аналогичны полномочиям клерка палаты общин и в подчинении которого работает постоянный штат клерков, занятых делопроизводством па­латы.

Каждая партия в палате лордов имеет своего лидера. В правительственной партии — это лидер палаты; оппозицию возглавляет лидер оппозиции. В их обязанности входит пла­нирование дебатов в палате. В палате лордов также имеются главные “кнуты” и их помощники, выполняющие те же фун­кции, что и “кнуты” в палате общин. Сторонникам партии направляются письменные “кнуты”. Но в палате лордов не существует никаких соглашений между “кнутами”, касаю­щихся отсутствия на заседаниях равного числа членов пала­ты от правящей и оппозиционной партий.

Законодательная деятельность. Члены палаты лордов обладают правом законодательной инициативы, и законо­проекты могут вноситься в палату лордов. Полномочия па­латы в области законодательства определяются законами о парламенте 1911—1949 г. В качестве части верховного зако­нодательного органа палата лордов рассматривает и прини­мает с поправками или без поправок законопроекты, приня­тые палатой общин и переданные на ее рассмотрение. Она может отклонять законопроекты сроком на один год, то есть имеет право отлагательного вето.

Закон о парламенте 1911 г. устанавливает, что финансо­вый законопроект, принятый палатой общин и переданный за месяц до окончания сессии на рассмотрение в палату лор­дов, становится законом без ее одобрения, если он не принят ею в .течение одного месяца.

Порядок прохождения законопроекта в палате лордов в основном тот же, что и в палате общин. Наиболее важная стадия здесь — комитетская, так как в это время в билль обычно вносятся поправки, которые оказывают существен­ное влияние на содержание и дальнейшее движение законо­проекта. Иногда эта стадия занимает несколько дней. Об­суждение статей сопровождается длинными дебатами, и го­лосование происходит почти по каждой статье, в которую внесена поправка.

Рядом особенностей отличается рассмотрение в палате лордов финансовых законопроектов, в частности бюджета. Он становится предметом правительственного заявления в палате лордов, затем сразу же обсуждается во втором чте­нии. Непосредственно после этого происходит голосование законопроекта о бюджете в третьем чтении.

С точки зрения роли второй палаты наиболее интересным является порядок, посредством которого регулируются отно­шения между двумя палатами при осуществлении ими зако­нодательной деятельности. После прохождения законопроек­том всех стадий в палате лордов он вместе с поправками, сделанными лордами, передается в палату общин. Послед­няя, в специальном заседании, рассматривает эти поправки и в случае несогласия с ними назначает комитет для выра­ботки обоснования, в котором объясняется, почему именно она не согласна. Палата общин может также, не согласив­шись с поправками палаты лордов, выдвинуть взамен неко­торых из них новые поправки. Обоснование и все вновь сде­ланные поправки передаются на новое рассмотрение палаты лордов.