Парламент Великобритании

Партийные фракции имеют особых должностных лиц в палате, роль которых чрезвычайно велика в организации всего хода парламентского производства. Это парламентские организаторы партий, официально именуемые “кнутами”. Должность “кнута” не предусмотрена правилами парламен­тской процедуры. Она появилась в ходе эволюции партийной организации в палате общин.

В консервативной партии “кнуты” назначаются лидером партии; в лейбористской — избираются собранием парла­ментской фракции путем тайного голосования.

Правительственное большинство имеет главного “кнута” правительства, его заместителей и младших “кнутов”. “Кну­ты” правительства являются министрами и получают жало­ванье из государственной казны. Оппозиция имеет главного “кнута”, его заместителей и помощников.

Главная обязанность “кнутов” — налаживать сотрудниче­ство фракций так, чтобы она шла без эксцессов и неожидан­ностей, при взаимной координации деятельности. Главный “кнут” правительства должен также следить за тем, чтобы все намеченные правительством к рассмотрению законопро­екты прошли через палату к концу сессии. “Кнуты” прави­тельства и оппозиции находятся в тесном контакте друг с другом и образуют те обычные каналы, через которые дости­гается компромиссное урегулирование спорных вопросов между правительством и оппозицией. Консультации между “кнутами” правительства и оппозиции стали обычной прак­тикой, хотя они нигде не регламентированы.

“Кнуты” обеспечивают присутствие сторонников своих партий на заседаниях палаты и соответственно поддержку политики правительства или оппозиции. С этой целью им предоставлен целый ряд полномочий по отношению к депу­татам. “Кнуты” следят за соблюдением партийной дисципли­ны. Ни один депутат не вправе покинуть заседание палаты, не посоветовавшись с “кнутом”. Если какой-либо депутат не может по каким-либо причинам присутствовать на заседа­нии палаты, он обязан уведомить об этом “кнута” своей партии. Последний, в свою очередь, договаривается с “кнутом” другой партии так, чтобы не нарушалось равновесие между партиями в палате общин и число отсутствующих в прави­тельственной партии соответствовало числу отсутствующих депутатов официальной оппозиции.

Главный “кнут” правительства занимает должность парламентского сек­ретаря министерства финансов, хотя он не имеет ничего общего с финансовыми делами. Правящая консервативная партия имеет 14 “кнутов” в палате, лейбо­ристская оппозиция — 11. Остальные партии оппозиции — по одному (жало­ванье получают только “кнуты” правительственной партии, три “кнута” офи­циальной оппозиции; остальные “кнуты” оппозиционных партий не оплачи­ваются) .

Способом согласования деятельности партийных сторон­ников служит документ, который также именуется “кну­том”. Этот документ посылается членам соответствующей фракции еженедельно. В нем содержится перечень дел, стоящих в повестке дня заседания палаты на следующую неделю. Каждый вопрос в “кнуте” в зависимости от того значения, которое ему придает партийное руководство, подчеркивается. Член фракции, получивший документ, дол­жен согласовать свои планы с содержащимися в нем пред­писаниями. При наличии трех линий член фракции обя­зан присутствовать, а в случае отсутствия дать удовлетво­рительное объяснение (болезнь, договоренность с “кнутом” и пр.)[7].

Вручение “кнута” означает, что партийное руководство во фракции признает получателя членом фракции. Если же партийное руководство считает, что деятельность члена фракции не согласуется с предписаниями “кнута”, то доку­мент больше не посылается депутату. Почти в 90% случа­ев голосование проводится в соответствии с партийным де­лением палаты. В редких, заранее оговариваемых руковод­ством фракций случаях в палате объявляется свободное голосование (по таким вопросам, как отмена смертной казни, разрешение или запрещение абортов и др.). Случается, что депутаты голосуют и против партийных установок. В парламентской практике это довольно частое явление. Но в принципе от члена фракции ждут, что он будет поддерживать партий­ную фракцию в качестве представителя либо правительст­венного большинства, либо — оппозиционной партии. Де­путат, отклоняющийся от партийной линии, может быть не выдвинут на следующих выборах, что фактически рав­носильно утрате места в парламенте.

Глава IV. Парламентская процедура и внутренняя

организация палаты общин

Правила парламентской процедуры

В отличие от большинства западноевропейских стран в Англии нет единого писаного документа (регламента) либо закона, в котором были бы зафиксированы основные прин­ципы внутренней организации палаты общин. Это не зна­чит, что британский парламент не руководствуется в своей деятельности никакими правилами. Напротив, вопросам процедуры придается чрезвычайно большое значение в пар­ламентском производстве. Это означает лишь, что правила процедуры не кодифицированы и содержатся не в одном до­кументе, а в различных источниках (“практика” парламен­та, постоянные и сессионные правила, решения спикера, за­коны) .

Основной источник парламентской процедуры в настоя­щее время — постоянные правила. Они принимаются, изме­няются и отменяются палатой в обычном порядке. Их дей­ствие продолжается и после окончания сессии, на которой они были приняты. Действие постоянного правила может быть приостановлено палатой в любой момент в порядке обычного голосования простым большинством голосов.

Помимо постоянных палата принимает сессионные пра­вила, срок действия которых ограничен временем сессии, на которой они были приняты. Цель сессионных правил обычно состоит в том, чтобы предоставить преимущество какому-ли­бо делу, подлежащему обсуждению и решению на данной сессии. Палата может также принять правило ad hoc в связи с рассмотрением какого-либо отдельного дела.

Авторитетным сборником правил парламентской проце­дуры является “Трактат Эрскина Мэя о праве, производстве и обычаях парламента” (сокращенно его называют “Эрскин Мэй”). Систематическое издание правил началось в про­шлом веке, и с тех пор работа выдержала 20 изданий. Ре­дакторы сборника — клерки палаты общин.[8]

Организация парламентских сессий и заседаний палаты общин. Созыв и роспуск парламента являются прерогативой главы государства и производятся путем издания королев­ской прокламации. Эти полномочия осуществляются короле­вой по совету премьер-министра.

Срок полномочий парламента одного созыва равен пяти годам. Парламент может быть распущен досрочно. Парла­ментские сессии созываются ежегодно.

Сессия парламента начинается осенью (обычно в конце октября или начале ноября) и продолжается почти круглый год. В течение сессии до летних каникул парламент преры­вает заседания в связи с рождеством, пасхой и троицей. В августе сессия прерывается на летние каникулы. Число дней, которое палата заседает в течение одной сессии, неодинако­во (в среднем — 160—190 дней). Заседания палаты проис­ходят ежедневно, кроме субботы и воскресенья.

Заседания палаты общин, как правило, являются откры­тыми. Однако спикер вправе отдать распоряжение о выво­де посторонних, и в этом случае заседание идет при закры­тых дверях.

Иногда заседание палаты общин принимает форму так называемого “заседания комитета всей палаты”. Палата вы­носит решение о преобразовании себя в комитет для рас­смотрения какого-либо конкретного билля. Обычно комитет всей палаты рассматривает либо самые важные, имеющие конституционный характер законопроекты, либо те из них, которые не имеют спорного характера и которые палата не считает нужным направлять в постоянные комитеты. Прави­ла процедуры в комитете не столь жесткие, как в палате. Здесь, например, не действует правило, запрещающее члену палаты общин выступать более одного раза. В конце заседа­ния комитет утверждает отчет, представляемый палате, и вновь преобразуется в палату.

Язык парламентского производства — английский, и вы­ступления на других языках не допускаются.

Стенографический отчет о заседаниях палаты публикует­ся с 1803 г. в официальных сборниках “Парламентские де­баты. Официальный отчет (Ханзард)” (имя первого издате­ля). Ныне отчеты составляются персоналом палаты, но ста­рое название “Ханзард” сохранилось и стало официальным. В стенограмме допускается лишь редакционная правка, но не исправления по существу. В “Ханзарде” публикуются не только стенограммы заседаний палат, но и постоянных ко­митетов. Отдельные отчеты публикуются для палаты общин и палаты лордов.

Деятельность парламента широко освещается прессой. Существует так называемая “галерея прессы”, в которую входят парламентские корреспонденты газет. Сложилась особая система журналистского “лобби”. В него включено около 100 журналистов (их список составляется одним из клерков палаты по поручению спикера).

Входящие в “лобби” журналисты имеют право доступа в холл для членов палаты, расположенный возле зала ее засе­даний (так называемое “лобби членов палаты”), куда обыч­ная публика не допускается. Здесь происходят неофициаль­ные встречи с членами палаты и министрами. Члены жур­налистского “лобби” систематически получают брифинги от помощников премьер-министра по связи с прессой. Они при­сутствуют на брифингах лидера палаты общин, лидера оп­позиции, получают копии подготавливаемых правительст­вом документов до их публикации и пр.

В прессе печатаются отчеты о заседаниях не только палат парламента, но и специальных комитетов, создаваемых для рассмотрения отдельных вопросов. С 1978 г. проводятся по­стоянные радиопередачи с заседаний палат и комитетов. Ве­дутся прямые телевизионные передачи (палата лордов нача­ла их в 1968 г., палата общин — в ноябре 1989 г.).

Должностные лица палаты общин

Должностными лицами палаты общин являются спикер, его заместитель, именуемый также председателем комитета путей и средств (Chairman of Ways and Means) и два заместителя председателя комитета путей и средств (Deputy Chairman of Ways and Means). Они избираются палатой из числа депутатов.

Спикер  — основное должностное лицо палаты общин (“Мистер спикер” — так обращаются к нему депутаты).

Он председательствует в палате, следит за соблюдением правил парламентской процедуры, представляет палату в ее внешних сношениях с королевой, палатой лордов, другими государственными органами. На его имя адресуются все письма, петиции и ходатайства, направляемые палате. Пра­ва и обязанности спикера регулируются большей частью не­писаными нормами, созданными практикой, отчасти посто­янными правилами палаты общин и редко — законодатель­ными актами.

Спикер избирается палатой общин из числа ее членов в начале срока полномочий парламента нового созыва. Он за­нимает должность вплоть до ухода в отставку или смерти (после отставки он получает место в палате лордов). Соглас­но закону, его вознаграждение должно равняться вознаграж­дению члена кабинета.

Основная обязанность спикера — следить за поддержани­ем порядка в палате общин. Он обладает широкими дискре­ционными полномочиями, считается судьей в вопросах про­цедуры и вправе издавать правила, представляющие собой источник парламентской процедуры. Он имеет право толко­вать процедурные правила в случае возникновения спора, касающегося процедуры. Заключения, которые он дает па­лате по поводу применения процедурных правил, являются обязательными.

Ни одно заседание палаты общин не может происходить в отсутствие спикера. От его усмотрения зависит, присту­пит ли палата к заседанию. Если спикер сочтет, что в палате отсутствует кворум, он выносит решение о переры­ве заседания. Спикер может по своему усмотрению устро­ить перерыв в заседании палаты общин на любой назна­ченный им срок, если, по его мнению, в палате нарушает­ся порядок.

Все выступления в палате общин обращены к спикеру. От него зависит предоставление слова депутату в прениях. По­скольку в палате общин не существует предварительной за­писи в прениях, депутат должен постараться обратить на се­бя внимание спикера (“поймать глаза спикера”). Он может начать свое выступление только после обращения к нему спикера.

Спикер вправе прервать выступление депутата, если считает, что оно не относится к делу или в нем содержатся повторения. В случае нарушения порядка он вправе распо­рядиться о том, чтобы депутат покинул палату на весь день. За более серьезные нарушения депутат может быть лишен права принимать участие в заседаниях на более продолжительный срок. Когда член палаты назван спике­ром за нарушение порядка по имени, а не в принятой форме обращения “Почтенный член парламента от такого-то округа” (эта процедура именуется “назвать депутата по имени” — Naming), лидер палаты вносит предложение о том, чтобы нарушитель был временно отстранен от заседа­ний. В случае первого нарушения депутат отстраняется на неделю, во второй раз — на месяц и в третий раз — на неопределенный срок.

Спикер тесно связан с должностными лицами партий. При ведении дебатов он руководствуется расписанием, со­ставленным “кнутами”, имеет перед собой список участни­ков прений, представляемый ему “кнутами” после согласо­вания, и пр.

Председатель комитета путей и средств — второе дол­жностное лицо палаты общин. Он председательствует в па­лате, когда она преобразуется в комитет всей палаты.

Председатель комитета путей и средств избирается пала­той общин в начале созыва нового парламента. Его кандида­тура выдвигается партией большинства из числа ее членов. Предложение о назначении вносится лидером палаты. Как и спикер, председатель комитета путей и средств обычно оста­ется в должности до тех пор, пока он сам не пожелает уйти в отставку.

Поскольку палата общин не может заседать без спикера, то функции заместителя спикера исполняются председате­лем комитета путей и средств. Когда председатель комитета занимает место председателя в палате, он является оконча­тельным судьей в вопросах процедуры. Его распоряжения не могут быть обжалованы спикеру.

На председателя комитета путей и средств также распро­страняется правило о беспристрастности. Он не участвует в дебатах. В голосовании он принимает участие лишь в том случае, когда голоса делятся поровну.