Ответственность международных организаций

    Международные организации, как правило, построены  на принципе суверенного равенства  государств-членов, о чем свидетельствуют, в частности, рекомендательный характер их постановлений, принцип "одно государство — один голос", а также право выхода из организации. Полномочия, которыми государства-члены наделяют организацию, не исключают, как правило, соответствующих полномочий государств в тех же областях деятельности, т.е. не происходит замещения суверенных прав государств полномочиями организации. Отсюда следует вывод, что международная организация не ограничивает суверенитета государств в большей мере, чем это делает международное право, основанное на соглашении государств [4, С.75-76].

    Таким образом, международная организация это учрежденная международным договором организация, призванная на постоянной основе координировать действия государств-членов в соответствии с предоставленными ей полномочиями.

    Аналогичные определения встречаются в международно-правовых актах. Организации носят самые разные наименования: организация, фонд, банк, союз (Всемирный почтовый союз), агентство, центр. Известно, что ООН на других языках именуется «Объединенные Нации». Все это не влияет на статус организаций.

    В настоящее время, к числу наиболее развитых и разнообразных механизмов упорядочения международной жизни относятся межгосударственные организации. Одним из примечательных феноменов современного международного развития является заметное повышение активности международных организаций, равно как и значительное увеличение их общего количества.

    Согласно  данным Союза международных ассоциаций, в 1998г. существовало 6020 международных  организаций; за последние два десятилетия  их общее число возросло более чем вдвое [42, С.44].

    «Классические» межправительственные организации на основе согласия государств пользуются средствами, ограничивающими государственный суверенитет, например по некоторым вопросам принимаются решения, обязательные для государства, независимо от его мнения; применяются принудительные меры - санкции - к государствам-членам; требуется предоставление информации по вопросам внутренней жизни и т. д. Однако для межправительственной организации такие методы не норма, а скорее исключение. На практике многие из них (например, санкции) применяются достаточно редко [4, С.76].

    В целом речь идет о том, что отдельным  международным организациям государства  передали полномочия принимать обязательные решения или действовать в  определенных сферах, тем самым лишив себя в указанных областях свободы действий. В данном случае это, конечно же, свидетельствует не о том, что государства уступают часть суверенитета организации, а о том, что государства на добровольной основе ограничивают свой суверенитет, передавая определенные полномочия международной организации. Однако добровольность ограничения не влияет на результаты — наднациональность или элементы наднациональности организации, что влечет за собой отсутствие права государств предпринимать действия, входящие в компетенцию международной организации, обязанность подчиняться ее решениям в соответствии с полномочиями организации.

    В качестве примеров можно привести факты  реальной международной жизни.

    Наиболее  яркий и красноречивый — Европейское  сообщество, которое в настоящее время уже нельзя рассматривать как классическую международную организацию в силу его наднационального характера. Общеизвестно, что Европейское сообщество в лице своих главных органов — Совета европейских сообществ и Комиссии европейских сообществ — полномочно создавать правила-регламенты и директивы, обязательные для государств-членов. Кроме того, Европейское сообщество имеет орган, контролирующий соблюдение этих правил, — Европейский суд и обладает полномочиями на принуждение к их исполнению [41, с.55].

    Характерные черты организации: создание путем  заключения особого договора, являющегося  учредительным актом (устав, статут); система постоянно действующих  органов; автономный статус и соответствующие  функции.

    Всем  этим определяется международная правосубъектность организации, воля которой не обязательно совпадает с волей каждого из ее членов.

    Международные организации являются органом сотрудничества государств, они не носят надгосударственного  характера. Международный суд ООН  не раз подчеркивал, что в природе международных организаций нет ничего такого, что позволило бы рассматривать их как нечто подобное сверхгосударству. Организация обладает лишь той компетенцией, которой ее наделили государства.

    Международные организации разделяются на две основные группы.

    Межгосударственные (межправительственные) организации  учреждаются на основе международного договора группой государств; в рамках этих организаций осуществляется взаимодействие стран-членов, и их функционирование основано на приведении к некоторому общему знаменателю внешней политики участников по тем вопросам, которые являются предметом деятельности соответствующей организации.

    Путем объединения физических и/или юридических лиц, деятельность которых осуществляется вне рамок официальной внешней политики государств возникают международные неправительственные организации (а не на основе договора между государствами) [6, С.87].

    На  наш взгляд, после второй мировой  войны на международной арене шло создание межгосударственных организаций двух типов:

    а) межправительственные (координационные) [43, С. 56] и

    б) наднациональные (властно ориентированные).

    Различие  между двумя типами организаций  связано главным образом с  объемом компетенции, перераспределяемой от государства к международному органу. В межправительственных организациях перераспределенная компетенция оставалась совместной для организации и государства В наднациональных организациях некоторые вопросы передавались исключительно в ведение организации.

    Как правило, наднациональные организации создавались в тех сферах межгосударственного сотрудничества, которые затрагивали интересы всего человечества, имели всемирный или региональный характер и требовали для своего решения объединенных усилий государств. Нерешенность проблемы могла представлять угрозу для цивилизации в целом. Иначе говоря, наднационального регулирования требовали те проблемы, которые впоследствии получили название глобальных проблем современности [5, С. 77].

    Международные экономические проблемы в широком  контексте, безусловно, принадлежали к разряду глобальных и требовали особых механизмов регулирования. Эти механизмы конкретизировались в международных организациях наднационального типа. Международная организация приобретала наднациональный характер в том случае, если в ее учредительных документах по конкретным вопросам устанавливалась предельно широкая и объемная компетенция, затрагивающая все основные компоненты государства (территорию, население, власть) и ограничивающая его функции в этих вопросах применительно к каждому из компонентов.

    С формально-юридических позиций среди  признаков наднациональной организации можно назвать:

    - право международной организации на вмешательство в вопросы, относящиеся к внутренней компетенции государства согласно его конституции;

    - полномочия организации на создание в целях регулирования этих вопросов: а) правил, обязательных для государств-членов; б) механизмов контроля и принуждения к соблюдению этих правил;

    - возложение широких полномочий по созданию правил и контролю за их соблюдением на непредставительные органы, т.е. международных служащих;

    - право организации своими решениями обязывать и управомочивать физических и юридических лиц государств-членов.

    Кроме того, в юридической литературе называются и другие признаки наднациональной организации. Так, А. Н. Талаев и И.С. Шабан выделяют право организации "обязывать своих членов без их согласия и против их согласия, путем принятия обязательных решений большинством голосов" [5, С.78]. Представляется, что названные признаки не только характерны для наднациональных организаций, но присущи и межправительственным учреждениям.

    Следует отметить, что в международно-правовой литературе достаточно широко дебатировался вопрос о несовместимости наднациональных организаций с принципами уважения государственного суверенитета и невмешательства во внутренние дела государств-членов [5, С.78].

    Сегодня, очевидно, что сомнения правоведов по этому поводу были несколько преувеличены. Противоречия между основными принципами международного права и членством государств в наднациональных организациях не существуют в том случае, если уставы организаций предусматривают добровольность выхода из организации.

    Государства, вступая в любую из международных  организаций, скорее реализуют, чем теряют, свои суверенные права Нельзя согласиться и с утверждением, что характер связи государства и наднациональной организации приводит к полному ограничению государственного суверенитета [5, С. 78]. Суверенитет, как известно, сложное политико-юридическое свойство государственной власти, реализуемое во многих правовых институтах (механизмах власти, политическом режиме, компетенции и т. д.). В учредительных же документах международных организаций наднационального типа ограничивается лишь один институт-компетенция и, как правило, по узкому кругу вопросов (в МБ, МВФ, ЕЭС — это экономика, в СБ ООН — вопросы поддержания мира), требующих международного регулирования. Международно-правовое ограничение компетенции государства — нормальная и динамично развивающаяся практика, не нарушающая его целостности и независимости.

    Итак, появление элементов наднациональности  в компетенции международной организации в общем плане не противоречит развитию государств как суверенных образований.

    Межгосударственные организации оказывают гораздо более ощутимое воздействие на международно-политическое развитие - в той мере, в какой главными действующими лицами на международной арене остаются государства. Вместе с тем международных неправительственных организаций больше, чем межгосударственных, причем на протяжении многих лет наблюдается устойчивая тенденция увеличения их числа. В 1968 г. было 1899 международных неправительственных организаций, в 1978 г. - 2420, в 1987 г. - 4235, в 1998г.- 5766. В этом находит свое проявление усиливающаяся глобализация мировой системы с отчетливо выраженным возрастанием объема разнообразных транснациональных (точнее, трансграничных) взаимодействий [6, С.87].

    В принципе в таком развитии можно  видеть предпосылки для радикальной  трансформации системы международных отношений и формирования глобального мирового сообщества, в котором самоорганизация и регулирование общественных процессов будут осуществляться не через взаимодействие между государствами, а непосредственно, с помощью механизмов прямого действия. Международные неправительственные организации в таком случае могут рассматриваться как элементы формирующегося глобального гражданского общества. Следует отметить, что среди специалистов нет единого мнения в трактовке этой тенденции. Но в любом случае появление все большего числа негосударственных действующих лиц (акторов), оперирующих на международной арене параллельно с государствами и в известном смысле оспаривающих их монопольное положение, становится примечательным феноменом в развитии международных отношений [7, С.44-45].

    Достаточно  ощутимо и влияние неправительственных  организаций на международную жизнь. Они могут поднимать вопросы, которые не затрагиваются деятельностью  правительств; собирать, обрабатывать и распространять информацию о международных проблемах, требующих общественного внимания; инициировать конкретные подходы к их решению и побуждать правительства к заключению соответствующих соглашений; осуществлять наблюдение за деятельностью правительств в тех или иных сферах международной жизни и выполнением государствами взятых на себя обязательств; мобилизовывать общественное мнение и способствовать возникновению чувства причастности «простого человека» к крупным международным проблемам.

    И все же значение межгосударственных организаций для регулирования международной жизни неизмеримо больше. В этом отношении они проявляют себя как бы в двух ипостасях - с одной стороны, образуя поле кооперативного или конфликтного взаимодействия между государствами-членами, с другой - выступая в качестве специфических действующих лиц на международной арене и таким образом оказывая самостоятельное влияние на динамику развития международных отношений.

    Впрочем, мера такой самостоятельности - вопрос тоже достаточно спорный и традиционно  являющийся предметом дебатов среди аналитиков. Сторонники «реалистической парадигмы» в подходе к международным отношениям полагают, что межгосударственные организации «производят» лишь то, что «вкладывают» в них государства-члены, и не способны генерировать никакой импульс, выходящий за пределы внешней политики последних. Иными словами, межгосударственные организации рассматриваются лишь как постоянный дипломатический форум, выявляющий совпадение позиций участников. С другой стороны, адепты «идеалистической парадигмы» подчеркивают, что в результате деятельности межгосударственных организаций возникает новое качество, не сводимое лишь к сумме внешнеполитических импульсов стран-членов. Именно по этому пути, считают они, будет происходить преобразование всей системы международных отношений, ее трансформация из арены установления баланса интересов в механизм выявления и решения глобальных проблем человечества.

    Первый  из указанных выше двух подходов, по-видимому, в большей степени отражает фактическое  положение дел на международной  арене. Но в любом случае имеет смысл подчеркнуть три обстоятельства.

    Во-первых, даже если рассматривать межгосударственные организации как вторичные, производные  субъекты международного права, они  вовлечены (и в некоторых случаях  весьма активно) в процесс формирования и осуществления международно-правовых норм. Более того, эффективность последних все больше зависит от того, в какой степени они санкционированы межгосударственными организациями.